Le CDI de droit public, un petit mieux mais sans plus

Pas de convention collective, aucune garantie d’évolution salariale ni d’évaluation annuelle… Les contractuels de la fonction publique, en général, ceux des collectivités territoriales, en particulier, ne seraient-ils que des salariés de « second ordre » ?

Si la formule empruntée à Jean-Ludovic Silicani peut choquer, elle résume assez bien la situation des agents non titulaires. « Il [le contractuel de l’administration] n’est ni un véritable fonctionnaire ni un véritable salarié de droit privé. Il ne bénéficie ni des avantages du statut ni de ceux du Code du travail », souligne le conseiller d’Etat, dans son livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, publié en avril 2008.

Alternances « politiques »
Dépourvu d’un certain nombre de droits, l’agent sous contrat doit également composer avec des perspectives professionnelles limitées dans le temps, de quelques semaines à trois ans pour les plus chanceux… quand un changement de majorité ne vient pas tout bouleverser. « Le contrat de droit public est encore plus précaire que celui de droit privé. Sur des postes perçus comme étant “politiques”, comme celui de directeur de la communication, nous faisons les frais des ­alternances, pouvant être remerciés dans les délais les plus brefs », ­remarque Fabrice Rouard, directeur de la communication au conseil ­général de La Manche.

Renouvellement illégal
D’autres sont renouvelés dans leurs fonctions à coup de contrats de un ou trois mois pendant plusieurs années, en toute illégalité. Ces contrats permettraient de faire face à des besoins temporaires ; dans les faits, ils sont utilisés pour pourvoir des emplois permanents, en cas de vacance d’emploi notamment.

« Les premier et deuxième alinéas de l’article 3 du titre III du statut général définissent 4 cas de recours temporaire à des agents contractuels. Nombre d’entre eux, recrutés sur ce fondement, sont en réalité employés pendant plusieurs années. Leur contrat est renouvelé systématiquement, malgré les limites temporelles fixées par la loi », ­notent Bernard ­Derosier  et ­Bertrand Pancher, auteurs du rapport d’information sur la mise en application de la loi du 26 juillet 2005, portant ­diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction ­publique.

De telles pratiques peuvent entamer la motivation. « J’ai eu une vingtaine de contrats successifs en quatre ans, d’une durée de un à trois mois, avant de passer un concours et d’être titularisé. Ce genre de situation est démotivant, a fortiori quand on travaille à l’échelle de projets territoriaux. Il n’est pas facile de s’investir dans des ­dossiers quand on ignore si on pourra les voir aboutir », indique un agent d’un service urbanisme.

Ni primes, ni avantages sociaux
En plus d’un horizon professionnel incertain, des agents non titulaires mis à disposition par les centres de gestion ⁽¹⁾ doivent également ­renoncer aux avantages normalement octroyés aux agents employés directement par la collectivité.
« Les contrats “centre de gestion” ne permettent pas de bénéficier de primes ou des prestations du comité d’action sociale. Il faut aussi, tous les mois, établir un chèque auprès de la direction des ressources h­umaines pour obtenir ses titres restaurants », signale l’agent du service précité. « Les cas de ­recours aux agents contractuels sont mal définis et peu pertinents, rendant le système illisible, très lourd à gérer et juridiquement très peu sûr », reconnaît d’ailleurs Jean-Ludovic Silicani.

Espoirs déçus
Si certains ont vu dans la création du contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public une solution à la précarité de leur emploi, force est de constater que sa mise en œuvre n’est pas à la hauteur des espérances.
Avec un champ d’application très restrictif, la loi du 26 juillet 2005 n’a permis qu’à un nombre limité de contractuels d’obtenir un CDI.
Selon les chiffres de l’Observatoire de la fonction ­publique territoriale, seuls 0,8 % des territoriaux non titulaires avaient d’un tel contrat au 1er janvier 2006. « Les contrats correspondant à des emplois non permanents ne sont pas concernés par la transformation en CDI, analysent Bernard ­Derosier et Bertrand Pancher. Or, plus de 60 % des agents non titulaires ne sont pas recrutés sur des emplois permanents, mais en vertu d’autres dispositions statutaires concernant les besoins temporaires des personnes publiques. »

Six ans sans interruption
Les députés rappellent également que « pour bénéficier d’une reconduction de son contrat en CDI, l’agent en CDD doit avoir occupé le même emploi pendant six ans, de manière continue. Or, nombre d’entre eux ne remplissent pas ces conditions : d’une part, les contrats successifs sont souvent discontinus, d’autre part, les non-titulaires cumulent souvent des contrats différents et occupent successivement plusieurs postes dans la même ­administration ».

Précaire… ou fonctionnaire
Quant aux possibilités de mobilité et d’évolution professionnelle des contractuels, elles restent relativement peu intéressantes même si des avancées ont été enregistrées en 2007, comme le constate ­Laurent Sedilleau, DRH de la communauté d’agglomération Tours Plus.
« Jusqu’en 2007, le contrat à durée indéterminée était un CDI “peau de chagrin”, sans avantage supplémentaire ni possibilité de mobilité. Depuis la loi du 19 février et le décret du 24 décembre 2007, les agents doivent être évalués et leur rémunération réexaminée au moins tous les trois ans. Ils peuvent également être mis à disposition en gardant le bénéfice de leur CDI, mais dans des conditions très restrictives. Tant et si bien qu’un agent en CDI dans une collectivité ne pourra valoriser ce contrat en dehors du territoire inter­communal. Ce n’est qu’un mini-droit de mobilité. »

Les possibilités d’évolution restent donc quasi inexistantes. C’est ainsi que Martine Chauvin, ancienne chargée de mission développement économique contractuelle à Tours Plus, a perdu le bénéfice de son CDI un an seulement après l’avoir signé, contrainte de quitter la collectivité pour suivre son mari. Elle devra désormais attendre à nouveau six ans avant qu’éventuellement lui soit proposé, une nouvelle fois, un CDI dans une ­collectivité.

Le concours, la panacée ?
Au regard des conditions restrictives de passage en CDI, la solution pour les contractuels pour sortir de la précarité reste l’obtention d’un concours. « Si bénéficier des avantages du statut de fonctionnaire n’est pas une priorité pour moi, il me semble néanmoins intéressant de tenter le concours d’attaché : d’une part, parce que cela est stipulé dans mon contrat, d’autre part, parce qu’en tant que non-­titulaire, je ne peux pas aujourd’hui profiter de la manne des emplois territoriaux. Et vu le contexte actuel… », précise Erick Bernet, agent de développement enfance jeunesse à la communauté de communes du pays de Sainte-Odile (lire l’encadré ci-contre).

Le concours reste également le seul moyen de s’assurer d’un déroulement de carrière et d’une évolution salariale garantie. Car, même en matière de rémunération, « si les contractuels sont souvent mieux payés que les agents statutaires lors de leur recrutement, ils stagnent plus vite », souligne ­Laurent Sedilleau, DRH de Tours Plus.

Compétences indispensables
Nombre d’agents contractuels de la fonction publique territoriale restent ainsi encore dans une situation précaire. « Comment les collectivités peuvent-elles recruter dans des domaines d’activité où elles sont en concurrence avec le secteur privé, sans être en mesure de proposer de contrat comportant des garanties équivalentes ? Les “meilleurs” postulants seront toujours tentés de choisir le privé pour assurer leur avenir, estime Fabrice Rouard. Ne pas disposer de visibilité au-delà de trois ans est un réel problème, ne serait-ce que lorsque vous sollicitez auprès de votre établissement bancaire l’obtention d’un prêt ! Les collectivités se privent de certaines compétences en raison d’un contrat insuffisamment compétitif. »

Flexibilité appréciée
Plus largement, le recours aux contractuels assure aux collectivités territoriales l’adaptabilité dont elles doivent faire preuve aujourd’hui. Par ailleurs, elles s’enrichissent par ce biais de profils, de qualifications et d’expériences professionnelles variées qu’elles ne trouvent pas nécessairement parmi les fonctionnaires. « Dans des services comme le développement économique, à la frontière des secteurs public et privé, l’expérience d’une personne qui vient du privé est considérée comme un atout par les collègues titulaires », constate ­Martine ­Chauvin.

La loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 a introduit le CDI dans la fonction publique. La loi n°2007-209 du 19 février 2007 a créé de nouveaux droits pour les non-titulaires en CDI qui conservent le bénéfice de leur contrat en cas de changement d’emploi au sein de la même collectivité. Le décret n° 2007-1829 du 24 décembre 2007 relatif aux agents non titulaires de la FPT instaure le principe d’une évaluation et d’un réexamen de la rémunération au moins tous les trois ans, et prévoit la possibilité d’un congé de mobilité et instaure la mise à disposition.

Des recours en pagaille
Des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires indisponibles. Ils ont également la possibilité d’occuper, pour une durée maximale d’un an, un emploi vacant qui ne peut être immédiatement pourvu. De plus, des fonctions saisonnières leur sont ouvertes pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois. Enfin, les collectivités sont autorisées à les recruter pour un besoin occasionnel pour trois mois maximum, renouvelables une fois. Des emplois permanents peuvent aussi être occupés par des contractuels, lorsqu’il n’existe pas de cadres d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes, pour les emplois de catégorie A, ou dans les communes ou groupements de moins de 1 000 habitants pour pourvoir des emplois à temps non complet ou l’emploi de secrétaire de mairie.

Des avantages, selon certains
« Précaire, le statut de contractuel de la fonction publique n’en reste pas moins attractif pour des agents qui n’ont pas nécessairement envie de faire carrière dans la FPT, indique Erick Bernet, agent de développement enfance jeunesse à la communauté de communes du pays de Sainte-Odile (Alsace). Si la collectivité me proposait de consolider mon contrat sur des missions de gestion, je ne dirais pas forcément “oui”. Ce qui me plaît, c’est le développement du projet, en l’occurrence la mise en place d’activités périscolaires dans les communes, et non la gestion de ces activités dans le temps. »

D’autres agents y trouvent une souplesse que le statut ne leur offrirait pas, ne serait-ce que d’un point de vue financier. « Alors que la progression salariale d’un fonctionnaire suit normalement les grilles de la fonction publique, un contractuel a la possibilité de renégocier sa rémunération à chaque changement de collectivité », précise Fabrice Rouard, directeur de la communication au conseil général de La Manche.

Postes à responsabilités
Les jeunes diplômés peuvent, eux, se voir confier des postes à responsabilités qu’ils mettraient bien plus de temps à obtenir dans le secteur privé. Enfin, pour tous ceux qui souhaitent devenir fonctionnaire, être contractuel constitue un tremplin idéal pour décrocher le concours dans la mesure où un accompagnement sera proposé par la collectivité. « Nous avons environ 68 contractuels de longue durée dans nos effectifs, dont 14 ont suivi, au cours des deux dernières années, une préparation à concours », illustre ­Céline Granier, DRH de Bourgogne.