Instances méconnues du grand public où s’est longtemps élaborée l’action publique locale sans véritable contrôle citoyen, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se démocratisent progressivement. En 2014, les conseils communautaires ont été élus au suffrage universel direct, avec fléchage. Une première en France. Pour autant, cette évolution du mode de scrutin a-t-elle permis aux intercommunalités de gagner en visibilité ?
Auteurs de « Une invitée discrète : l’intercommunalité dans les élections municipales de 2014 » avec seize autres universitaires, Rémy Le Saout et Sébastien Vignon répondent par l’affirmative : « S’ils n’ont pas occupé une place centrale, les enjeux intercommunaux ont été plus présents dans les discours des candidats que lors des élections 2008. » Pour autant, le second ne tarde pas à nuancer.
Une évolution institutionnelle loin d’être révolutionnaire
« Les progrès se font à la marge, les campagnes électorales se font encore autour de problématiques locales, sur des sujets d’hyper-proximité », précise-t-il. « Tant que l’accès aux postes de conseillers communautaires se fera à partir des élections municipales, les candidats seront incités à constamment re-municipaliser les enjeux intercommunaux et à ne surtout pas rendre plus visibles le rôle fondamental des EPCI. »
Pour expliquer la difficulté des élus intercommunaux à apparaître comme des acteurs politiques majeurs du territoire aux yeux du grand public, ce maître de conférences en science politique à l’université d’Amiens formule une hypothèse : ce nouveau mode de scrutin très opaque pour les non-initiés et peu médiatisé est-il réellement à même de rendre les conseils communautaires plus transparents ?
« Seules quelques intercommunalités ont pris en charge la communication autour des modifications des règles électorales, à travers des spots didactiques et minimalistes » corrobore son confrère de l’université de Nantes, Rémy Le Saout. Et pour cause : seul compromis trouvé avec les représentants des élus municipaux (lire l’encadré), l’élection au suffrage universel direct avec fléchage représente davantage une évolution institutionnelle qu’une révolution politique.
Leur enquête le démontre : les municipales de 2014 n’ont pas été synonyme de grand soir au niveau local. « Nous n’avons, par exemple, pas observé de changements dans le profil sociologique des exécutifs intercommunaux. Les élus jusqu’ici les mieux dotés – c’est-à-dire les hommes cumulant plusieurs mandats et titulaires d’un certain pedigree politique – continuent d’occuper les fonctions stratégiques », a notamment pu observer Sébastien Vignon.
Si les chercheurs voient le verre à moitié vide, l’Assemblée des communautés de France (AdCF) qui a participé à l’édition de cet ouvrage avec l’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF), privilégie pour sa part le verre à moitié plein.
Lire aussi : Femmes têtes de liste pour les élections municipales : carton rouge aux formations politiques
Politisation
« Le scrutin fléché reste probablement insuffisant, des corrections devront être apportées, mais c’est la porte ouverte à l’amélioration démocratique des EPCI », témoigne Charles-Eric Lemaignen, président de l’AdCF. Son délégué général, Nicolas Portier, se félicite pour sa part que « 85% des Français ont pu élire directement leurs conseillers communautaires en 2014. »
De quoi apporter un semblant de légitimité démocratique à des instances communautaires évacuant jusqu’ici tout clivage politique. Et se bornant, de surcroît, à nouer des compromis entre élus municipaux désireux de mettre en œuvre des politiques publiques à une échelle plus pertinente.
Entre 2013 et 2015, les groupes politiques se sont ainsi multipliés par deux au sein des conseils communautaires. Mieux encore : le mot « politique » ne représenterait plus un gros mot.
« Les intercommunalités étaient jusqu’ici des syndicats d’exécutifs faisant de la pure gestion. Aujourd’hui, leur fonctionnement tend à ressembler à celui d’un conseil municipal. La recherche du consensus continue de primer, du fait que les oppositions ne soient pas seulement politiques mais également géographiques ou financières, mais l’état d’esprit a changé », veut croire Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération Orléans-Val de Loire.
Seule voix dissonante du côté des praticiens : les DG d’intercommunalités. Bien qu’une élection au suffrage universel sans fléchage risque de leur ôter leur rôle de conseillers officieux co-construisant avec les élus les projets de territoires, pour faire d’eux à l’avenir de simples techniciens appliquant à la lettre le programme des élus, ils demandent majoritairement de rendre le scrutin plus direct. Objectif : clarifier les rôles dans le couple communes/intercommunalités.
Supprimer le fléchage… ou promouvoir la participation citoyenne
Une revendication (lire notre encadré) qui n’est pas pour déplaire, dans le fond, au président de l’AdCF, lui-même ancien DGS. « Notre relation avec les communes ressemble aujourd’hui à celle qu’entretient la France avec l’Union européenne. Une fois que les élus municipaux se sont appropriés les réalisations positives de l’EPCI, ils l’accablent pour son aspect technocratique… »
Ce saut en avant serait d’autant plus urgent, selon l’ADGCF, que les citoyens s’aperçoivent de plus en plus que le conseil municipal n’a pas toujours son mot à dire sur les services proposés par l’intercommunalité. « La dissociation entre les espaces de représentation politique et de délibération, situés au niveau communal, et les véritables lieux de décision de l’action publique nous interpellent fortement », fait valoir le président de ce réseau, Pascal Fortoul.
Cela dit, « là où elle existe déjà, dans les mairies aussi bien que dans les conseils départementaux, la démocratie représentative a déjà montré toutes ses limites. Aussi bien sur l’association des citoyens à l’action publique que sur le contrôle des élus… Ne soyons donc pas aveuglés par la mise en œuvre du suffrage universel direct dans les EPCI », estime Rémy Le Saout.
« Est-ce que l’absence de suffrage universel direct avec fléchage nourrit le désenchantement des citoyens voire alimente le vote extrême ? Il faudrait sérieusement se poser la question. En attendant d’y remédier, innovons dès aujourd’hui en matière de participation citoyenne », propose Pascal Fortoul, de l’ADGCF. Une véritable alternative selon lui, à l’heure où la démocratie participative reste bien souvent noyautée par les représentants de la démocratie représentative.
Démocratisation des intercommunalités = mort des communes ?
Pour autoriser en 2014 l’élection simultanée des représentants dans les communes et les EPCI, il a fallu tout d’abord rassurer les élus municipaux ! Un compromis a finalement été trouvé autour du suffrage universel direct avec fléchage, vu par tous comme une avancée démocratique garantissant néanmoins que les intercommunalités restent subordonnées aux mairies.
L’ouvrage de Rémy Le Saout et Sébastien Vignon devrait donc ravir l’Association des maires de France (AMF) : la modification des règles électorales n’a pas permis aux intercommunalités de ravir le leadership aux communes dans les débats politiques locaux. Seuls des enjeux de proximité et non des projets de territoire autour des bassins de vie ont été discutés au cours de la campagne 2014.
A entendre les tenants de la cause communale, l’objectif « numéro un » de la réforme territoriale préparée par le gouvernement serait en effet de faire des intercommunalités le nouvel échelon de base de la République. Il faut reconnaître que la loi NOTRe actuellement en débat met les pieds dans le plat : la démocratisation des EPCI, cumulée à leur prochain agrandissement, pourrait bien finir par marginaliser les municipalités.
Un chantier repoussé aux calendes grecques
Sans attendre l’évaluation de ce nouveau mode de scrutin promise pour la fin 2014 par la loi Maptam mais qui tarde toujours à paraître, les députés se sont prononcés en première lecture pour une réforme radicale, supprimant ce fameux fléchage. Une disposition soutenue par la ministre de la Décentralisation, Marylise Lebranchu.
Sans surprises, cette proposition a suscité l’ire de l’AMF, de Villes de France, de Gérard Larcher et, fort logiquement, du Sénat qui a fini par mettre son veto. Si bien qu’aujourd’hui, les défenseurs de l’intercommunalité eux-mêmes lèvent le pied. Pour préserver les chances d’un accord en commission mixte paritaire, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a choisi de ne pas restaurer la création du suffrage universel direct sans fléchage.
« Le fléchage a représenté une étape indispensable dans l’optique de réformer le bloc local. Laissons désormais du temps au temps, objectivons le débat puis discutons du fond. La question est inéluctable, alors ne nous laissons pas polluer par des positions dogmatiques en faisant de cet enjeu un débat de politique politicienne », estime Charles-Eric Lemaignen, président de l’AdCF.
Le patron des DG d’intercommunalités, Pascal Fortoul, en convient également : « le fléchage est une étape modeste, à laquelle nous avons souscrit en ayant bien conscience que cela ne pouvait être une finalité. L’étape qui reste à franchir est autrement plus difficile que celle qui vient d’être franchie. Il y a néanmoins, aujourd’hui, d’autres sujets prioritaires : dotations de l’Etat, mutualisations, émergence des communes nouvelles, etc. »
Références
Ouvrage de 320 pages, coordonné par Rémy Le Saout et Sébastien Vignon. Paru aux éditions Berger-Levrault en juin 2015
