Quand le Conseil constitutionnel écrit sa propre réforme territoriale

Le 20 juin dernier, le Conseil constitutionnel a invalidé les dispositions qui permettaient aux communes de déterminer elles-mêmes la répartition des sièges au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), que sont notamment les communautés de communes. Cette décision, en remettant en cause la grande majorité des accords de coopération entre communes, bouscule les règles de la démocratie locale et redessine la gouvernance de l’échelon intercommunal. Sans attendre le Parlement, les Sages viennent donc discrètement de mettre en place leur propre réforme territoriale, avec des conséquences importantes à terme.

Règle ancienne favorable aux petites communes et aux interco – L’article L. 5211-6-1 du Code général des collectivités territoriales autorisait les conseils municipaux, dans le cadre d’un accord local conclu à la majorité qualifiée, à majorer jusqu’à 25% maximum le nombre théorique de sièges au sein du conseil communautaire et à fixer la répartition de ces sièges entre les différentes communes simplement en « tenant compte de la population ».

Plus précisément, il était nécessaire que chaque commune membre dispose d’un siège au moins au conseil communautaire, et qu’aucune des communes, quelle que soit sa taille, ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges. Entre ces deux bornes, existait la possibilité pour les communes coopérantes de se mettre d’accord pour une répartition de leur choix, sans toutefois s’écarter de plus de 25% de la répartition qui résulterait d’un décompte proportionnel. C’est cette dernière option, utilisée dans 75% des cas selon l’association des maires de France, voire dans 90% des intercommunalités selon le commentaire du Conseil Constitutionnel, qui vient d’être censurée.

Une ville centre qui avait vu l’ensemble des autres communes de l’intercommunalité la mettre en minorité et imposer une répartition ad hoc des sièges qui lui était très défavorable a en effet contesté devant la justice administrative la possibilité d’un accord de répartition des sièges au conseil communautaire approuvé par une majorité qualifiée de communes membres, en soutenant que cette disposition méconnaissait le principe d’égalité devant le suffrage, exigence constitutionnelle rappelée constamment par le Conseil constitutionnel depuis ses décisions de 1985 et 1986.

Dans la décision du 20 juin, le Conseil constitutionnel estime que les organes délibérants des communautés de communes (ou “conseils communautaires”) doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques, et considère que le mode de désignation par un accord entre communes à majorité qualifiée constitue une « dérogation manifestement disproportionnée » « au principe général de proportionnalité » (sic).

Des interrogations en suspens – Cette possibilité de s’écarter de la répartition proportionnelle jouait évidement en faveur des petites communes. En permettant leur meilleure représentation, le législateur les incitait à intégrer des EPCI alors que la crainte d’être absorbée, la peur d’une concurrence entre la ville-centre et les périphéries, la volonté de préserver une identité propre ou souvent la volonté de ne pas mutualiser les ressources fiscales, incitaient ces communes à rester seules. Les préfets ayant depuis le 1er juin 2013 le pouvoir de rattacher les dernières communes récalcitrantes à des communautés existantes, l’incitation pour des communes isolées et leurs élus à rejoindre les EPCI existants en leur offrant un nombre de sièges supérieur à leur poids démographique réel – ce qui signifiait une plus grande influence sur les décisions, mais aussi la possibilité d’obtenir des vice-présidences de l’EPCI ou d’autres fonctions électives rémunérées – ne se justifiait plus. Une telle incitation aurait néanmoins pu demeurer utile pour faciliter les fusions d’EPCI, dans l’objectif affiché d’une rationalisation de la carte intercommunale. Étonnamment, ces arguments tirés de circonstances de faits nouvelles, ajoutés à l’application d’un nouveau mode d’élection des conseillers, dit du “fléchage”, n’a toutefois pas été explicitement retenu dans le raisonnement du Conseil constitutionnel.

On aurait pu également penser que le Conseil Constitutionnel adopterait son raisonnement relatif à la répartition des sièges des assemblées élues, avancé lors de sa décision sur le conseiller territorial, en tolérant dans l’assemblée communautaire un écart de 20% entre le nombre de conseillers communautaires rapportés à la population de chaque commune, au lieu d’exiger l’application stricte de la représentation proportionnelle. Faut-il y voir un durcissement de l’interprétation de la condition imposant de « tenir compte de la population » ? Cela représenterait une évolution jurisprudentielle intéressante dans l’hypothèse de réformes futures des modes de scrutin.

Par ailleurs, la décision est peu précise concernant les types d’EPCI concernés. S’agit-il uniquement des EPCI à fiscalité propre comme dans les faits de l’espèce ? Ou cette décision pourrait-elle s’appliquer à tous les EPCI, y compris les syndicats de coopération intercommunale ?

Mais ce sont surtout les effets dans le temps de la décision qui sont intéressants. Le Conseil constitutionnel n’a sagement pas directement remis en cause la répartition issue des dernières élections de mars 2014. Cependant, il précise qu’un renouvellement total ou partiel du conseil municipal d’une des communes membres de l’EPCI entraine automatiquement une nouvelle répartition.

Notamment, en cas de fusion de deux EPCI, non seulement il ne sera plus possible d’amadouer l’EPCI qui se sentirait désavantagé, mais de plus il faudra répartir de nouveau tous les sièges en tenant compte de la décision du Conseil constitutionnel. Le projet de loi de réforme territoriale en cours de discussion fixe un nouveau seuil minimum de 20.000 habitants pour les EPCI, ce qui signifie que de nombreuses fusions devront donc avoir lieu pour atteindre ce seuil.

De même, l’invalidation de l’élection dans une commune ou la convocation d’une élection partielle impliquera une nouvelle répartition. Certains maires de villes-centre songeraient ainsi déjà à faire démissionner une partie du conseil municipal d’un village pour provoquer la redistribution complète des sièges au sein de l’EPCI….

Parité et politisation renforcées ? – Cette décision aura aussi des répercussions politiques en raison de la modification de la représentation au sein de l’EPCI. Interdire les accords de répartition pénalisera fortement les petites communes qui retomberont à un ou deux conseillers communautaires et augmentera souvent considérablement le poids des villes centres.  Une des conséquences de cette décision sera donc aussi une politisation accrue des conseils communautaires, souvent gérés aujourd’hui selon des principes de consensus, car les élus des villes centre sont généralement plus politisés en raison du mode de scrutin par liste majoritaire applicable dans les villes de plus de 1000 habitants. Ce changement pourrait faire émerger des coalitions plus politiques dans les conseils communautaires, voir provoquer le renversement de l’exécutif en fonction de considérations partisanes, notamment si celui-ci n’est pas aujourd’hui issu de la ville centre.

Une conséquence sera également le renforcement de la parité dans les conseils communautaires (plus grande représentation des communes dans lesquelles les listes paritaires sont obligatoires). Cela doit être nuancé cependant car certaines petites communes passeront sans doute de 2 à 1 conseiller au sein de l’organe délibérant et que les têtes de liste dans les petites communes restent très majoritairement des hommes.

Calculs (très) complexes – Il est probable que de manière générale l’intégralité du conseil municipal de la ville centre soit au conseil communautaire. Toutefois, il ne sera pas possible d’avoir plus de représentants au conseil communautaire que de membres au conseil municipal. Donc il faudra toujours être conseiller municipal pour être conseiller communautaire, et on peut même penser que les juges administratifs imposeront d’avoir été “fléchés” (pour les communes de plus de 1000 habitants), c’est-à-dire avoir figuré sur la sous-liste de candidats au conseil communautaire, pour pouvoir siéger.

Si cette condition ne pose pas de difficultés dans les communes ou deux listes au moins étaient présentes au second tour (et donc, où le vivier de candidats au conseil communautaire non élus et au moins le double du nombre de conseiller siégeant actuellement), il n’en est pas de même pour les communes n’ayant eu qu’une liste de candidats. On peut toutefois supposer que le nombre de communes de plus de 1000 habitants n’ayant eu qu’une liste en lice lors des dernières élections, et devant augmenter le nombre de leurs conseillers communautaires au-delà du nombre de suppléants disponibles (1 ou 2) sera très faible. Le cas échéant, cette condition sera un facteur limitant du nombre total de conseillers de l’assemblée.

Ainsi, la simulation de la nouvelle répartition des sièges est particulièrement complexe si l’on veut suivre le “principe de proportionnalité”, tout en respectant les deux bornes maintenues par le Conseil constitutionnel et en anticipant le fait qu’il sera exigé qu’un conseiller communautaire soit nécessairement conseiller municipal fléché. Cette seconde exigence sera semble-t-il le réel facteur limitant, car le nombre de communes composant une collectivité est parfois(et cela va s’amplifier avec les fusions) supérieur au double du nombre de conseillers municipaux de la ville centre. Si le facteur limitant est le nombre total de conseiller municipaux de la ville centre on peut calculer un quotient électoral rectifié, égal à la population de la ville centre divisée par le nombre d’élus dans son conseil municipal, qui est donc souvent plus élevé que le quotient électoral réel, calculé comme le ratio entre la population de la communauté de commune et le nombre total de sièges du conseil communautaire.

On applique ensuite le principe de la règle de la plus forte moyenne, c’est à dire que l’on divise la population des communes coopérantes par le quotient électoral rectifié pour trouver (arrondi à l’entier inférieur) le nombre de siège par commune. Le nombre total de conseillers communautaires ne se dégage donc qu’à la fin, et la méthode employée, en plus d’être complexe, ne s’apparente plus que de manière lointaine à la règle de la plus forte moyenne.

L’émergence d’un nouveau type de collectivité territoriale – Au final, la décision du Conseil constitutionnel pourrait faire que les conseils communautaires ressembleront de plus en plus à la réunion des maires ruraux et du conseil municipal de la ville centre. Il serait dans ce cas probablement nécessaire ou bien de repenser la technique du fléchage qui perdrait de sa pertinence, ou bien d’élire les conseillers communautaires au scrutin universel direct au niveau du territoire de l’EPCI, rapprochant ainsi encore davantage les communautés de communes du statut de collectivités territoriales à part entière, caractérisées par ce mode de désignation de leur assemblée délibérante.

C’était d’ailleurs précisément parce que le Conseil constitutionnel a considéré « des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues », qu’il a pu en déduire que « leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques », alors qu’il réservait jusqu’ici cette conditions aux « vraies »collectivités territoriales.

Ainsi, tant les fondements de la décision du Conseil constitutionnel que ses conséquences concrètes semblent tracer la voie de la reconnaissance des communautés de communes, d’agglomération et des communautés urbaines comme des collectivités territoriales de plein exercice. Cela serait en outre cohérent avec le volet de la réforme actuellement débattue, qui souhaite conférer à cet échelon particulier de nouvelles compétences à exercer.

Tentative de simulation réalisée pour la communauté de communes du Grand Autunois Morvan (Saône-et-Loire)

	Population légale	Représentation 2014	Nouvelle représentation
AUTUN	15758	27	33
EPINAC	2389	5	5
CURGY	1145	3	2
AUXY	1002	2	2
ANOST	708	2	1
ANTULLY	839	2	1
BROYE	795	2	1
DRACY-SAINT-LOUP	622	2	1
LAIZY	646	2	1
MESVRES	799	2	1
BARNAY	115	1	1
CHARBONNAT	252	1	1
CHISSEY-EN-MORVAN	298	1	1
COLLONGE-LA-MADELEINE	39	1	1
CORDESSE	189	1	1
CREOT	80	1	1
CUSSY-EN-MORVAN	460	1	1
DETTEY	96	1	1
EPERTULLY	61	1	1
IGORNAY	530	1	1
LA BOULAYE	111	1	1
LA CELLE-EN-MORVAN	469	1	1
LA CHAPELLE-SOUS-UCHON	190	1	1
LA GRANDE-VERRIERE	554	1	1
LA PETITE-VERRIERE	53	1	1
LA TAGNIERE	252	1	1
LUCENAY-L’EVEQUE	379	1	1
MONTHELON	409	1	1
MORLET	64	1	1
RECLESNE	319	1	1
ROUSSILLON-EN-MORVAN	280	1	1
SAINT-EMILAND	325	1	1
SAINT-EUGENE	173	1	1
SAINT-FORGEOT	513	1	1
SAINT-GERVAIS-SUR-COUCHES	208	1	1
SAINT-LEGER-DU-BOIS	568	1	1
SAINT-MARTIN-DE-COMMUNE	124	1	1
SAISY	326	1	1
SOMMANT	215	1	1
SULLY	554	1	1
TAVERNAY	522	1	1
TINTRY	82	1	1
UCHON	108	1	1
TOTAL	33621	82	81

 

Tentative de simulation réalisée pour la communauté d’agglomération du Puy-en-Velay (Haute-Loire) :

	Population légale	Représentation 2014	Nouvelle représentation		Répartition proportionnelle PFM (à total de sièges constant)
LE PUY-EN-VELAY	18537	12	15		15
BRIVES-CHARENSAC	4288	3	3		3
ESPALY-SAINT-MARCEL	3514	3	2		2
VALS-PRES-LE-PUY	3469	2	2		2
SAINT-GERMAIN-LAPRADE	3438	2	2		2
COUBON	3071	2	2		2
POLIGNAC	2813	2	2		2
CHADRAC	2633	2	2		2
CUSSAC-SUR-LOIRE	1702	1	1		1
BLAVOZY	1609	1	1		1
AIGUILHE	1577	1	1		1
BAINS	1303	1	1		1
SOLIGNAC-SUR-LOIRE	1221	1	1		1
ARSAC-EN-VELAY	1214	1	1		1
SANSSAC-L’ÉGLISE	1077	1	1		1
SAINT-CHRISTOPHE-SUR-DOLAISON	957	1	1		1
LOUDES	881	1	1		1
CHASPINHAC	744	1	1		1
CHASPUZAC	700	1	1		1
LE MONTEIL	616	1	1		1
LE BRIGNON	597	1	1		1
SAINT-VIDAL	540	1	1		1
VERGEZAC	425	1	1		1
CEYSSAC	400	1	1		1
SAINT-JEAN-DE-NAY	379	1	1		1
VAZEILLES-LIMANDRE	247	1	1		1
SAINT-PRIVAT-D’ALLIER	167	1	1		1
LE VERNET	27	1	1		1
TOTAL	58146	48	50		50