Au 1er janvier 2018, la France compte 1 263 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont 21 métropoles (hormis la métropole de Lyon). La couverture du territoire par les communautés est désormais achevée. Ces institutions locales recomposées sont de plus grande taille, tant en nombre d’habitants que de communes membres.
Parallèlement, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») a considérablement renforcé leurs compétences, que ce soit dans le domaine du développement économique, de la gestion des déchets ménagers, de l’eau, de l’assainissement, de la création de maisons de services au public.
Les communautés, qui gèrent par ailleurs les transports ou encore un grand nombre d’équipements culturels et sportifs, sont ainsi progressivement devenues les autorités organisatrices des principaux services publics locaux.
Elles sont désormais un acteur incontournable du quotidien de nos concitoyens. En 2016, les intercommunalités, ont perçu, en impôt et taxes, un montant total de recettes de fonctionnement quasiment équivalent à celui des régions. Les seules métropoles, qui regroupent près de 18 millions d’habitants et plus de 900 communes, sont, elles aussi, des « géants financier » dans le nouveau paysage des institutions locales.
Face à ces chiffres qui parlent d’eux même, disons les choses simplement : là où il y a pouvoir, il doit y avoir légitimité et responsabilité.
Responsabilité devant les électeurs
La question des modalités d’élection des élus siégeant au sein des assemblées intercommunales ne peut pas être balayée d’un simple revers de manche, au seul motif d’une crainte, non fondée, d’effacement des maires.
Le citoyen doit avoir son mot à dire dans la gestion des affaires locales. Celui qui décide et qui prélève l’impôt doit en assumer la responsabilité devant les électeurs. C’est un impératif démocratique, inscrit à l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.
La question n’est pas nouvelle, loin s’en faut, et elle dépasse les clivages politiques traditionnels. Dès 1976, la commission présidée par Olivier Guichard, figure incontestée de la vie politique française, concluait son rapport « Vivre ensemble », sur la nécessité que l’intercommunalité devienne « une institution de plein droit de la démocratie locale ».
Depuis, la question n’a cessé d’être posée : le rapport Mauroy, autre personnage majeur de nos institutions, indiquait que l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires devait être mise en œuvre dès les élections municipales de 2007.
Il aura fallu attendre celles de 2014 pour qu’un pas timide soit franchi avec le système dit du fléchage, qui consiste à élire les conseillers intercommunaux sur la base des listes municipales. C’est certes un progrès, mais qui n’est pas suffisant face à l’enjeu démocratique.
En fléchant systématiquement les hauts de listes, sans possibilité pour le citoyen de panacher son choix, le résultat, en terme de mise en débat du projet communautaire et de lisibilité des politiques publiques, reste très largement cosmétique, comme en attestent différentes études sur le sujet, ainsi qu’un rapport gouvernemental daté de janvier 2017.
Les opposants à l’élection directe des conseillers communautaires mettent traditionnellement en avant trois types d’arguments :
- D’une part, l’élection directe signerait la mort des communes.
- D’autre part, l’intercommunalité fonctionne bien car elle est régie par la gouvernance au consensus.
- Enfin, le suffrage universel direct est réservé aux seules collectivités de plein exercice, or, les communautés demeurent de simples établissements publics.
Ces trois postulats n’ont plus lieu d’être.
Réconcilier territoires de vie et d’élection
Aujourd’hui, comme le souligne Jean Viard, sociologue au CNRS, 61% des électeurs votent dans la commune où ils résident tout en travaillant dans une autre. Comme il le dit lui-même, nous vivons donc dans une démocratie municipale « du sommeil » où « qui dort décide ». Il est urgent de réconcilier les territoires de la vie quotidienne et ceux d’élection.
Concernant la place des maires, dont le rôle de proximité et la mobilisation au service du bien commun sont indiscutables, elle pourrait être tout à fait confortée par des mécanismes de représentation automatique à l’échelon intercommunal, via l’institutionnalisation d’une conférence des maires, aux côtés d’une assemblée et d’un exécutif démocratiquement désignés.
Sur la nature juridique de l’intercommunalité, dès 1974, André de Laubadère, professeur émérite de droit public, écrivait que le groupement de communes était, en réalité, « une collectivité territoriale affublée de la qualification d’établissement public pour des raisons de pure opportunité ». Quarante-quatre années après, il est peut-être temps de reconnaitre qu’il y a donc là un faux débat.
Et on se souviendra qu’entre 1983 et 2010, figurait dans le Code Général des Collectivités Territoriales une catégorie d’établissement public de coopération intercommunale, dénommée communauté d’agglomération nouvelle, administrée par un organe délibérant composé de délégués élus au suffrage universel par les électeurs inscrits dans les communes membres de cette communauté. Les textes prévoyaient que le mode de scrutin appliqué à cette élection était identique dans chaque commune au mode de scrutin applicable à l’élection du conseil municipal et que les deux désignations intervenaient en même temps.
En 27 ans d’existence, certes purement légistique (aucune CAN n’ayant été créée, dans les faits), personne n’a cependant trouvé à redire au fait que la loi prévoyait que les élus d’un établissement public soient désignés au suffrage universel direct selon un mode de scrutin identique à celui applicable au conseil municipal…
Pas de blocage constitutionnel
Pourtant, et de manière étonnante, le Premier ministre a déclaré, lors du congrès de France Urbaine, le 6 avril dernier, que « le scrutin au suffrage universel direct est l’apanage des communes et des collectivités à statut particulier. Aujourd’hui, les conditions de constitutionnalité pour l’appliquer à des métropoles et des intercommunalités ne sont pas réunies. » Déclaration d’autant plus étonnante que les conseillers communautaires sont précisément élus au suffrage universel direct, par le scrutin dit du « fléchage », depuis 2014 ! Le Conseil constitutionnel lui-même indique dans sa décision n°2013-667 DC que la loi du 17 mai 2013 relative, notamment, à l’élection des conseillers communautaires « (…) prévoit que les membres de cet organe délibérant ne seront plus élus par les conseils municipaux des communes membres, mais au suffrage universel direct (…) ».
L’argument du blocage constitutionnel mériterait donc d’être manié avec précaution…
Concernant la gouvernance au consensus, fréquemment présentée comme l’une des raisons du succès des intercommunalités, il est vrai que ce modèle a eu ses vertus au commencement de la démarche intercommunale, dans cette période de nécessaire acclimatation des élus locaux avec ce nouvel objet institutionnel. Mais depuis la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (dite « ATR ») de 1992, il est peu de dire que l’environnement local a évolué et que l’intercommunalité est devenue, au fil des réformes, l’échelon de base de l’action publique locale, celui auquel se prennent les décisions stratégiques pour nos concitoyens, qu’il s’agisse de l’urbanisme, du logement, du développement économique, ou des services publics environnementaux, entre autres.
Autant de sujets qui ne peuvent plus être traités, en chambre, uniquement entre élus, au gré des arrangements locaux. Ces questions doivent être débattues sur la place publique et les choix opérés doivent être contrôlés directement par l’électeur-usager.
L’intercommunalité ne doit plus étayer l’idée d’une distanciation entre l’action publique et le contrôle citoyen. A l’heure du renforcement des structures intercommunales, le risque existe d’un accroissement de la séparation entre la sphère de la représentation politique et celle de la gestion publique locale. Il faut éviter d’aboutir à une division des rôles entre d’une part, les communes, scène de la représentation des habitants et de figuration du lien démocratique et d’autre part, une intercommunalité qui serait le lieu d’élaboration « en coulisse » des politiques publiques.
Rappelons que le fondement de la décentralisation en 1982 était de rapprocher le citoyen de la décision locale. Il est temps aujourd’hui de parachever ce mouvement en donnant aux Français la possibilité de s’exprimer, par leur vote, à la véritable échelle de décision. Le vaste mouvement de recomposition de la carte intercommunale a permis de faire coïncider les périmètres intercommunaux avec les bassins de vie, c’est-à-dire avec les territoires vécus par nos concitoyens.
Avant de poser la question de l’élection directe, il était nécessaire de faire évoluer ce cadre institutionnel. C’est désormais chose faite. A cet égard, que constate-t-on sur le profil des nouveaux exécutifs intercommunaux ? Il n’y a que 97 femmes présidentes sur les 1263 communautés existantes aujourd’hui.
Avec 16% de femmes maires et le principe du fléchage (a fortiori pour les seules communes de plus de 1000 habitants ; les autres désignant mécaniquement le maire et, le cas échéant, ses premiers adjoints pour siéger au conseil communautaire), ce chiffre n’a malheureusement rien d’étonnant. Il témoigne simplement du fait que le dispositif actuel est à bout de souffle.
Aujourd’hui plus que jamais, les politiques ont la responsabilité de redonner aux citoyens des raisons d’espérer, de rendre confiance aux forces créatrices, de mettre la République en mouvement. Faire confiance aux territoires, en faire les leviers de la dynamique nationale, renouveler les pratiques politiques en donnant une place centrale aux citoyens, devraient être les objectifs poursuivis par le législateur, garant de l’intérêt général. La désignation directe, sans fléchage, des élus intercommunaux n’est pas une mesure technique, elle est une composante essentielle du choc démocratique devant permettre aux Français de se réconcilier avec le monde politique.
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