L’étude annuelle du Conseil d’Etat est cette année consacrée aux agences. Il en existe aujourd’hui plus d’une centaine qui se sont imposées comme des instruments de mise en œuvre des politiques publiques. Leur création au coup par coup, la diversité de leurs fonctions et de leur régime juridique n’ont cependant jamais fait l’objet d’une étude générale approfondie. Pourtant, les agences suscitent régulièrement des interrogations, tant sur leurs missions et fonctions que sur les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics y recourent.
Pourquoi le Conseil d’Etat a-t-il consacré son étude annuelle aux agences ?
S’intéresser aux agences, c’est s’intéresser à l’organisation de l’Etat. Le Conseil d’Etat a souhaité apporter sa contribution à la réflexion sur la réforme de l’Etat.
Il a tenu à exposer son approche des questions de gestion publique, d’organisation des administrations et de gouvernance publique. Il a constaté la multiplication, depuis la fin des années 80, du nombre d’agences, sans que ce phénomène, pourtant assez massif, ne soit assumé ou revendiqué, ni n’ait relevé d’une politique de réforme de l’Etat.
Est-ce alors un recours masqué à un nouveau mode de gestion ?
Non. Les agences sont créées de façon ouverte, par décret ou par la loi. Mais la création de ces agences n’est pas revendiquée ou affichée comme une démarche voulue qui relèverait d’une doctrine d’emploi.
Le Conseil d’Etat a voulu comprendre pourquoi l’Etat recourt ainsi à ce mode de gestion pour conduire des politiques publiques. Au Royaume-Uni ou en Nouvelle-Zélande, au contraire, le recours aux agences est totalement assumé.
Combien d’agences avez-vous recensé ?
Le Conseil d’Etat en a dénombré 103, au sens de l’étude. Il a mené un important travail de définition et de conceptualisation de l’agence, et a eu recours, dans un premier temps, à une définition « par défaut » en opposant l’agence à deux concepts proches, mais distincts : les autorités administratives indépendantes (AAI) et les « opérateurs ».
L’AAI est une structure indépendante au regard de sa gouvernance, de sa gestion et de ses ressources. Une agence est quant à elle autonome. Elle dispose de larges possibilités d’action, d’une gouvernance spécifique, mais est rattachée à l’autorité de tutelle publique qui l’a créée.
Un opérateur est un organisme qui, en marge d’une personne morale, intervient pour le compte de celle-ci. L’opérateur appartient à de grandes catégories caractérisées par le nombre. Il est « duplicable » (par exemples : les universités, musées, établissements publics de recherche…).
L’agence est unique dans son domaine. Une typologie des agences est possible. Certaines sont « opérationnelles » : elles assurent des prestations que l’Etat ne saurait assurer correctement.
Pôle emploi est un exemple typique.
D’autres exercent des missions de police administrative ou d’expertise ou encore de financement. Toutes ont un rôle structurant pour le domaine dans lequel elles interviennent.
C’est la définition positive que donne l’étude : autonomie et structuration du domaine.
Il est à noter que le statut juridique des agences, extrêmement varié, n’est pas un critère de différenciation : les agences peuvent revêtir la forme d’établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux, de groupements d’intérêt public d’associations…
L’étude propose un recours ordonné aux agences, tant au plan fonctionnel que juridique, et, pour cela, une meilleure utilisation du statut en fonction des missions de l’agence à créer.
Comment s’organisent les relations entre l’administration « classique » et les agences ?
Sur le « papier », il n’y a pas de concurrence : l’Etat délègue à une structure qu’il crée, le soin de mettre en œuvre une politique publique. Selon le schéma qui prévaut lors de la création d’une agence, le ministre et son administration conçoivent, évaluent et contrôlent, tandis que l’agence met en œuvre.
Cependant, l’étude a montré que très souvent l’Etat ne sait pas bien déléguer. Le schéma théorique du recours aux agences, élaboré dans les années 90 par les rapports de Jean Picq et de Christian Blanc, repose sur une distinction, faussement simple, entre ceux qui conçoivent les politiques publiques et ceux qui les appliquent.
Il arrive aussi que l’agence prenne plus d’importance que le ministère qui l’a créée. C’est par exemple le cas de l’Agence française de développement (AFD).
L’étude tente de définir la juste place de l’Etat et des agences. Il doit y avoir une correcte répartition des tâches entre d’une part le pilotage des agences et d’autre part le plein exercice de la responsabilité de celles-ci.
La gestion par agence concerne-t-elle les collectivités territoriales ?
Le phénomène de gestion par agence concerne les collectivités locales, initialement avec les CCAS, les caisses des écoles ou encore les offices de tourisme. C’est assez logique, car les collectivités ont le même questionnement que l’Etat : faire ou faire faire ?
Les spécificités qui existent ne sont pas irréductibles : les préconisations générales que formule, pour l’Etat, l’étude, s’appliquent, mutatis mutandis, aux collectivités.
Le rapport relève cependant que les collectivités territoriales recourent bien plus largement que l’Etat au support juridique de l’association. Toutefois, du fait de l’alternative entre gestion en régie et gestion déléguée, la place de l’agence est moins forte au niveau local.
Le Conseil d’Etat signale les apports et possibilités ouverts par les sociétés publiques locales (SPL), qui représentent une forme de gestion par agence.
Pourquoi créer une agence ?
La mise en œuvre des politiques publiques suppose un professionnalisme et une ingénierie que les administrations centrales ne possèdent pas nécessairement. Elles savent concevoir, mais pas toujours mettre en œuvre.
Un bon exemple est celui de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) : on touche à un domaine régalien et sensible, que l’Etat ne pouvait confier à un opérateur privé mais que l’administration centrale n’était pas en mesure d’assurer.
En créant l’ANTS, l’Etat s’est doté d’un outil opérationnel avec un savoir-faire.
A noter aussi que le recours à l’agence en tant que mode de gestion permet de mieux reconnaître les parties prenantes. A la différence de l’Etat, l’agence permet de mieux associer les groupes d’intérêts concernés, selon le domaine : professionnels, associations…
Toutes les créations d’agences sont-elles justifiées ?
Certaines créations d’agences relèvent d’un simple effet d’annonce : « Pour répondre à un problème, je crée une agence. » Il peut y avoir la volonté d’afficher un certain modernisme, la gestion par agence s’inscrivant dans les doctrines managériales, ou encore une réponse politique à une exigence médiatique.
A chaque grande crise, souvent sanitaire, on assiste à la création de nouvelles agences. C’est parfois justifié et efficace : sous le coup d’une urgence, la création d’une agence permet de bénéficier d’une priorité budgétaire ou de moyens de recrutement plus rapides.
Ces moyens ont été trop souvent sanctuarisés et pérennisés. Les vraies raisons du recours aux agences doivent résider dans l’efficacité de mise en œuvre des politiques publiques.
Existe-t-il des domaines de prédilection des agences ?
Le rapport a classé les agences par secteurs et a constaté que certains sont plus propices à la création d’agences : le secteur sanitaire et social, l’environnement et celui de l’intervention économique.
Dans ce secteur, plus particulièrement, se sont développés les services à compétence nationale (SCN), avec un statut particulier qui permet au ministre de pouvoir intervenir plus facilement dans l’agence (Agence France Trésor, Agence des participations de l’Etat, Agence du patrimoine immatériel de l’Etat, service des achats de l’Etat…).
Quels sont les risques d’une gestion de l’action publique par agence ?
Le risque principal supposé serait celui d’un démembrement de l’Etat et d’une atomisation préjudiciable des politiques publiques par la juxtaposition d’entités très compétentes, dans leur domaine mais très spécialisées.
Il faut éviter le développement non coordonné et sans vue d’ensemble de politiques sectorielles. L’Etat doit savoir piloter ses agences, c’est-à-dire donner des objectifs, contrôler l’action, évaluer et accorder des moyens.
Or, les administrations centrales savent concevoir, mais non piloter. Un contre-exemple existe : les agences régionales de santé où le ministère de la Santé s’est donné les moyens, autour de son secrétaire général, d’un bon pilotage de ses agences.
Y a-t-il un lien entre le recours aux agences et la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ?
Etablir un lien serait tentant, mais ce serait en réalité une erreur. Certes, la création d’agences peut conduire à la diminution des effectifs des administrations centrales.
Mais les agences coûtent et ne se substituent jamais complètement à l’administration centrale. Elles constituent en réalité des développements de l’action administrative. Elles sont souvent l’occasion de recrutements supplémentaires, et de dépenses en logistique. La RGPP n’a en fait pas favorisé les agences, qui peuvent représenter des lignes de fuite dans les finances publiques.
Le développement des agences est donc une « nouvelle gestion publique » ?
L’étude conclut, contrairement à une idée communément reçue, que, loin d’être un démembrement de l’Etat, le développement des agences est une opportunité à saisir.
Elles représentent une nouvelle forme de gouvernance qui peut le renforcer sous réserve d’y avoir recours dans de bonnes conditions, et pour des raisons autres que la seule recherche d’effets d’annonce ou de facilités de gestion.
L’Etat ne peut pas tout faire par les voies administratives classiques. Il n’est pas toujours armé pour faire de l’opérationnel, même dans ses services déconcentrés. Une agence bien pilotée est un renforcement utile de l’Etat.
A rebours de ceux qui déplorent ou au contraire saluent dans l’agence le moins d’Etat, le Conseil d’Etat se déclare favorable à cette forme de gestion dès lors qu’elle participe du mieux d’Etat.
Quelles sont ces précautions à prendre ?
Il faut établir les conditions d’une bonne tutelle de l’Etat sur les agences et veiller à « retisser ensemble ce qui est séparé », selon la formule d’Edgar Morin. Avant la création d’une agence, il est d’abord nécessaire de procéder à une étude d’impact avec avis d’un comité indépendant.
Le rapport préconise en outre la création d’un cadre budgétaire et d’un cadre de ressources humaines communs à l’Etat et aux agences. Cela se traduirait notamment par la généralisation des conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens (CPOM) comme mise en œuvre d’un principe de responsabilisation.
Une limitation des recrutements dérogatoires et une harmonisation des conditions de rémunération seraient aussi souhaitables.
Les mêmes logiques doivent guider l’action des administrations et des agences car elles appartiennent au même « réseau ». Au-delà de la distinction des personnalités morales, l’Etat et les agences forment un ensemble articulé.
Selon le Conseil d’Etat, les agences, c’est pour l’Etat une autre forme d’agir.
