Fort des bonnes places de la France dans des classements internationaux, le gouvernement aime à rappeler que notre pays est en avance en matière d’open data. Mais, pour les partisans les plus exigeants de l’ouverture des données publiques, la façon dont elle transpose, dans le cadre d’une procédure accélérée, la directive Public Sector Information (PSI) de 2013, témoigne d’une ambition au rabais.
Le texte du gouvernement, porté par la secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat, Clotilde Valter, pose le principe de gratuité, tout en y assortissant une série d’exceptions qui en limitent le champ. De surcroît, il a été présenté dans la torpeur du dernier conseil des ministres, le 31 juillet dernier, quinze jours après la date limite de transposition, alors qu’il était initialement inclut dans le projet de loi Lemaire sur le numérique.
Le texte voté lundi 26 octobre par le Sénat se situe en-deçà de celui voté par l’Assemblée nationale, le 6 octobre. Cependant, le texte des députés n’était pas d’une audace folle en matière d’ouverture puisqu’il entérinait la possibilité d’établir des redevances ou d’établir des accords d’exclusivité – accordés par des producteurs de données à des réutilisateurs, tout en les encadrant davantage.
La version finale adoptée par le Sénat n’est revenue qu’à la marge sur la version de la commission des lois, qui avait marqué un sérieux coup de fermeture.
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Rapporteur droit dans ses bottes
La vingtaine d’amendements déposés, par le groupe des écologiste, des socialistes et même du gouvernement dans l’espoir de revenir au texte initial de l’Assemblée nationale, voire au-delà, ont pour la plupart échoué.
Hugues Portelli, le rapporteur (LR) du texte, est resté fidèle à la ligne détaillée dans le rapport de la commission des lois, et qui fait écho globalement à celle du gouvernement : éviter une sur transposition, ne pas faire peser des obligations trop fortes sur les administrations, se montrer pragmatique dans le contexte budgétaire contraint. Seule la position sur les données de la recherche les distingue vraiment.
Autant l’open data avait trouvé un allié en la personne de Luc Belot (PS), rapporteur à l’Assemblée nationale, autant Hugues Portelli s’est montré inflexible. Une attitude logique pour celui qui avait déclaré dans une métaphore : « J’aurai le regard du huron » sur l’ouverture des données publiques.
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Format : gros freins à la réutilisation
En 2015 et pour un certain nombre d’années encore, il sera possible à une administration d’envoyer un document en papier : le format électronique reste une option ; si le document est électronique, il n’y a pas d’obligation à le diffuser en format ouvert. Le pdf a donc aussi encore de beaux jours devant lui. Ce, alors que le SGMAP vient de lancer un ambitieux “programme de développement concerté de l’administration numérique territoriale”.
En revanche, l’amendement de Corinne Bouchoux (EELV) rétablissant une définition de ce qu’est un “standard ouvert et aisément réutilisable” a été voté, avec l’appui du gouvernement.
Closed science
Alors que l’open science, qui recouvre entre autres l’ouverture des données de la science, est une notion qui fait son chemin, la commission des lois a surpris en revenant sur la fin du régime dérogatoire sur les données de la recherche. Le texte initial du gouvernement l’avait supprimé. Hugues Portelli considère que le maintien de cette exception permet de protéger le savoir français. L’amendement (PS) revenant au texte initial a donné lieu a une jolie envolée de Jean-Pierre Sueur (PS) qui, tout en douceur, a tenté d’argumenter contre :
Vous êtes un chercheur, monsieur le rapporteur : vous savez que les idées émises lors d’un colloque peuvent être utilisées par d’autres. Mais à cela il existe déjà une réponse : le jugement de la communauté qui sait repérer ceux qui s’attribuent les résultats des autres. J’imagine mal une décision administrative des établissements sur ce sujet… Ouvrons grand les portes et les fenêtres ! C’est, après tout, la mission des universités que de diffuser le savoir.
L’open science a trouvé, en la personne de Thierry Mandon – prédécesseur de Clotilde Valter à la Réforme de l’Etat – devenu secrétaire d’Etat en charge de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, un soutien d’importance. Consulté par la secrétaire d’Etat, il avait souligné que la communauté scientifique y était favorable. En vain, l’amendement a été rejeté.
Accords d’exclusivité
Les cinq amendements encadrant davantage les accords d’exclusivité ont tous été rejetés, sauf un. Il contraint à mettre sous format électronique ces accords dans un but de transparence.
Au-delà, la durée des accords d’exclusivité reste de dix ans maximum, voire quinze s’agissant des données culturelles. Saisie, la commission de la culture n’a pas déposé d’amendements. Son rapporteur Loïc Hervé a indiqué que “les responsables des principaux établissements culturels nationaux se sont montrés satisfaits du texte ».
Redevances : statut quasi quo
Dix amendements se sont attaqués à l’encadrement des redevances, encore autorisées pour les administrations qui doivent “couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public ou à la collecte, la production, la mise à disposition du public et la diffusion de certains documents”. Tous ont échoué, sauf un. L’amendement de Corinne Bouchoux révisant tous les cinq ans la liste des informations ou des catégories d’informations dont la réutilisation est soumise à redevance a été voté, avec l’appui du gouvernement et de la commission.
Les dispositions finales, identiques à la version de l’Assemblée nationale, permettent de fixer une redevance qui va au-delà des coûts marginaux de la mise à disposition, conformément à ce que permet la directive PSI de 2013 :
Le produit total du montant de cette redevance, évalué sur une période comptable appropriée, ne dépasse pas le montant total des coûts liés à la collecte, à la production, à la mise à la disposition du public ou à la diffusion de leurs informations publiques.
Coûts, recettes : quelle stratégie ?
Lors de la discussion générale, la sénatrice (Groupe CRC) Brigitte Gonthier Maurin a souligné le hiatus entre, d’une part, les encouragements à ouvrir les données et à numériser le patrimoine culturel, d’autre part le manque de moyens et de stratégie à même de contrer les “géants du Net”, souvent brandis comme épouvantail repoussoir à l’ouverture :
Les problématiques sont objectivement posées : la numérisation des données publiques, les moyens – dérisoires – pour le faire. La loi sur l’autonomie des universités a mis en difficulté les établissements, les dotations annuelles se contractent. Elles peuvent être tentées de trouver dans les redevances les moyens qui font aujourd’hui défaut. Il faudra donc éviter la marchandisation systématique des données – les dispositions de l’article 2 sont à ce propos trop favorables aux opérateurs de la numérisation. Il faudra également veiller à ce que la fixation des prix soit transparente. Tous les musées ou toutes les universités ne jouent en effet pas dans la même division…
Elle a conclu son intervention par une suggestion :
Une plateforme publique globale de numérisation pourrait fournir, à tous, des services de numérisation à moindre coût et à la demande.
L’argument principal du rapport Trojette de 2013 recommandant de mettre fin aux redevances reposait sur le fait que les bénéfices de l’ouverture seraient bien supérieurs à celui des redevances. Pour le moment, les administrations concernées – Insee, IGN… -, constatent et subissent, surtout, la baisse de leurs moyens, à court terme. L’accompagnement stratégique et financier n’a pas l’air d’aller de soi.
Licence obligatoire
La commission des lois avait introduit l’obligation d’une licence pour toute réutilisation d’informations publiques. Arguant de sa complexité et de l’existence de protections déjà suffisantes dans la loi Cada, le groupe socialiste a déposé un amendement pour supprimer cette contrainte, mais il a été repoussé, malgré le soutien du gouvernement.
Enfin, un dernier amendement a été rejeté : celui supprimant la possibilité pour l’Etat de vendre le fichier des plaques d’immatriculation, truffé de données personnelles. S’il revient sur un problème déjà constaté, il a été qualifié de cavalier législatif.
Le texte final a été voté à l’unanimité, moins le groupe CRC. Les groupes socialiste et EELV ont donné leur feu vert, soulignant néanmoins ses limites. Un accord devra être trouvé en commission mixte paritaire. En attendant le round 2, celui du projet de loi Lemaire, sur lequel se reportent tous les espoirs.
Références
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