« Il n’a pas produit les résultats escomptés ». Dans un rapport d’information rendu le 13 février, la Délégation aux collectivités territoriales s’empare du dossier du pouvoir préfectoral de dérogation. D’abord expérimenté, puis généralisé en 2020, ce dispositif n’a été mobilisé que 780 fois depuis…
Maigre succès confirmé par la dernière consultation des élus locaux faite par la Délégation, dont les résultats ont été communiqués le 30 janvier : 80 % des élus répondants déclarent ne « pas connaître cette procédure », et parmi ceux qui la connaissent, 84 % ne l’ont jamais utilisée.
Pour rappel, ce pouvoir est décrit dans un décret du 8 avril 2020, qui indique que le préfet de région ou de département peut déroger à des normes arrêtées par l’administration de l’Etat pour prendre des décisions non réglementaires relevant de sa compétence dans 7 matières, parmi lesquelles les subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales; l’aménagement du territoire et politique de la ville ou encore la construction, le logement et l’urbanisme. L’objectif est d’alléger les démarches administratives, réduire les délais de procédure ou favoriser l’accès aux aides publiques.
Frilosité
Le rapport liste plusieurs raisons qui expliquent l’utilisation trop parcimonieuse de cet outil :
- l’existence d’une liste limitative de 7 matières dans le cadre desquelles le préfet peut déroger ;
- la complexité des 10 critères à remplir pour justifier une dérogation ;
- la frilosité des préfets, souvent réticents à déroger aux normes en raison de leur culture administrative et des risques contentieux ;
- la lourdeur de la procédure, notamment l’obligation de transmission des arrêtés à l’administration centrale pour avis préalable (cette obligation a été supprimée par la circulaire du 28 octobre 2024, précise le rapport).
Points de blocage
Pour encourager l’utilisation de cet outil, qui s’inscrit pleinement dans le mouvement de simplification normative au service des collectivités territoriales, les rapporteurs Rémy Pointereau, sénateur du Cher (groupe Les Républicains) et Guylène Pantel, sénatrice de la Lozère (groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen) formulent 10 recommandations.
Donner une assise constitutionnelle au pouvoir préfectoral de dérogation aux normes. L’article 5 de la proposition de loi constitutionnelle visant à rendre aux élus locaux leur pouvoir d’agir complète l’article 72 de la Constitution en prévoyant que le représentant de l’État dans le département serait non seulement chargé du respect des lois, mais également de leur application. Pour cette recommandation, les rapporteurs visent un calendrier prévisionnel d’un an.
Supprimer la liste limitative de domaines pour lesquelles la dérogation est possible. A la place, il s’agirait simplement de plutôt fixer un principe général de possibilité de dérogation du préfet pour les décisions individuelles relevant de sa compétence. Pour les rapporteurs, cette proposition pourrait être mise en œuvre d’ici 6 mois, par un décret.
Permettre au préfet de déroger à des normes relevant de services ou d’opérateurs locaux qui échappent aujourd’hui à sa compétence. Ici, les rapporteurs plaident pour un renforcement du rôle du préfet face aux agences et opérateurs, tels que les agences régionales de santé, les agences de l’eau, l’ADEME, l’Office national des forêts (ONF) ou encore l’Office français de la biodiversité. Consolider l’autorité du préfet sur ces services déconcentrés de l’État et le nommer comme délégué territorial de toutes les agences de l’État permettrait de renforcer son pouvoir de dérogation aux normes, qui est aujourd’hui limité aux domaines relevant de sa seule compétence. Pour cela, un décret pourrait être pris sous 6 mois. D’ailleurs, un décret renforçant les pouvoirs des préfets est déjà en préparation. Dans ce sens, les rapporteurs appellent à un renforcement des moyens des préfectures et sous-préfectures.
Étendre le droit de dérogation à des dispositions réglementaires de fond. Envisager la suppression des régimes particuliers existants dans un souci de simplification. Le droit de dérogation se limite aux règles de forme, de délais et de procédure, et exclut donc des dérogations au fond du droit. Pour les rapporteurs, il s’agit non seulement d’un « plafond de verre », mais qui en plus est malaisé à définir. Ils illustrent cela avec l’exemple du basculement, par le préfet, d’un régime d’autorisation à celui de simple déclaration, sachant que « les procédures ne font que traduire un niveau de protection des populations ». Un décret pourrait être pris sous 6 mois.
Analyser le risque pénal et, le cas échéant, sécuriser l’acte de dérogation préfectorale. Même si aucune action pénale n’a été engagée contre les plus de 800 arrêtés de dérogation déjà pris depuis 2020, plusieurs préfets
rencontrés par la mission ont exprimé un besoin de « sécurisation pénale », dans le cadre de l’exercice de leur droit de dérogation. Cela passerait, dans un délai de 6 mois, par un rapport parlementaire d’information puis une loi.
Prendre en compte, dans l’évaluation des préfets, leur contribution aux démarches de simplification des projets locaux et de différenciation territoriale. L’objectif est de « développer l’emploi de cet outil et de récompenser la prise de risques ». Cela serait possible sous six mois, par la prise d’un décret.
Associer étroitement les élus locaux à l’exercice du pouvoir préfectoral de dérogation. Cela tombe sous le sens pour les rapporteurs, qui soulignent que 90 % des arrêtés de dérogation concernent les collectivités territoriales et leurs groupements. Les rapporteurs plaident pour remplacer la commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme par une conférence de dialogue dotée d’un périmètre plus large. Elle « permettrait en particulier à tous les acteurs locaux, élus et préfets, d’identifier des cas où l’exercice du droit de dérogation permettrait de débloquer des projets locaux enlisés. Elle permettrait également de suivre, au sein du département, la mise en œuvre de ce droit de dérogation et d’en réaliser régulièrement un bilan. Enfin, une conférence de dialogue présenterait un intérêt majeur : mieux faire connaître le périmètre et les limites du droit de dérogation. Faisable sous six mois.
Utiliser le droit de dérogation comme un signal d’alerte permettant de détecter des normes trop complexes, inutiles ou inefficaces. Sortir du cas particulier pour faire évoluer la norme pour tous, en la simplifiant ou en la supprimant. « Un module IA pourrait utilement être déployé sur la plateforme intranet « droit de dérogation » afin de détecter, parmi l’ensemble des arrêtés de dérogations, ceux dont la fréquence révèle une norme inadaptée ».
Évaluer les régimes législatifs de dérogation et envisager, le cas échéant, leur extension. Envisager, à titre expérimental, une habilitation législative dans le domaine de la construction, du logement et de l’urbanisme. Le pouvoir de dérogation du préfet ne permet pas de déroger à des normes de portée législative. Mais le législateur a prévu certains régimes spécifiques qui reconnaissent au représentant de l’État un pouvoir d’adaptation locale, comme par exemple pour le repos dominical. Il faudrait compter un an pour ce travail.
Former et informer les services préfectoraux ainsi que les élus locaux sur les potentialités du droit de dérogation aux normes. Cela pourrait prendre la forme d’une fiche pratique, à caractère général, présentant le droit de dérogation, ou encore la mise en place de modules de formation à destination des services préfectoraux.
En conclusion, les rapporteurs souhaitent « passer de l’addiction aux normes à l’obsession de l’efficacité », en utilisant le pouvoir de dérogation du préfet, mais aussi, sans les oublier, l’expérimentation et la différenciation, tout aussi peu utilisées.
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