DSP : Opacité, surcoûts, manque à gagner… autant de risques à anticiper

« C’est un enjeu majeur pour une collectivité. Les délégations de service public sont les plus gros dossiers, estime le contrôleur de gestion d’une grande collectivité. Les montants se chiffrent en millions d’euros, les risques sont colossaux. » Risques financiers quand la rémunération du délégataire, ou celle de la collectivité, n’a pas été suffisamment bordée ; d’opacité du délégataire vis-à-vis de l’autorité délégante ; d’impact sur les tarifs facturés à l’usager. Les dérives pointées régulièrement par les chambres régionales des comptes concernent essentiellement les aspects financiers des contrats. Résultat : la délégation, pour la gestion d’un service public ou la construction d’une infrastructure, peut s’avérer très coûteuse à long terme.

Des dérapages

Le Syndicat des eaux d’Ile-de-France (Sedif, 151 communes, 4,6 millions d’hab.) a ainsi fait baisser au 1 er janvier 2017 le tarif facturé à l’usager de 0,10 centime d’euros le mètre cube, après des négociations avec Veolia concernant notamment les « frais de siège ». Des charges correspondant aux moyens mis à disposition par la maison mère du groupe, que la CRC d’Ile-de-France estimait « non justifiées », à hauteur de 7 millions d’euros par an. Elle précisait, en 2017 : « Les coûts liés à la délégation ont eu tendance à déraper. [Et la rémunération du délégataire] s’est avérée bien supérieure aux prévisions, dépassant les 20 millions d’euros par an. » Au sujet des frais de siège, Marie-Thérèse Sur-Le Liboux, avocate spécialiste des DSP, abonde : « Sur certains contrats, j’ai parfois dû [les] renégocier, pour passer de 32 % du chiffre d’affaires à 16 % ! »

Les mécanismes d’optimisation financière peuvent être légaux. Comme lorsque la CRC de Bretagne évoque, en 2018, au sujet de l’exploitation de l’aéroport de Rennes, dont la région est propriétaire, des montages financiers « très favorables aux actionnaires » (Vinci Airports et la chambre de commerce et d’industrie) qui « infléchissent négativement le résultat financier de la société » et donc la part que récupérera la collectivité sur les bénéfices. « Il y a une marge officielle et une marge officieuse, assure l’un de nos interlocuteurs. Il faut faire très attention aux facturations émises par le délégataire. »

A Béthune (25 200 hab., Pas-de-Calais), c’est la ville qui compense le manque à gagner sur l’exploitation du stationnement payant de la ville par Q-Park. En cause : le contrat signé en 2005, qui surestimait les recettes (sur le parking et la voirie) et prévoyait une clause de compensation. « La ville n’encaisse pas les recettes du stationnement, mais compense le manque à gagner, explique Pierre-Emmanuel Gibson, premier adjoint [LR] au maire depuis 2014, qui a hérité du dossier. Aujourd’hui, on est au plafond : on verse 400 000 euros chaque année. » La commune tente de faire pression sur son délégataire, sans succès, avant d’envisager une résiliation du contrat, quitte à payer des indemnités.

Des données bien cachées

« J’ai vu des délégataires facturer 1 kilomètre de tuyau, alors qu’ils n’ont besoin que de 900 mètres : 10 % de marge sur le réseau, cela devient intéressant, témoigne le contrôleur de gestion. La seule solution est d’aller vérifier sur place, avant que les tranchées ne soient rebouchées ! » Car, souvent, toutes les données ne sont pas accessibles à l’autorité publique, ou sont insuffisantes, ne permettant pas de connaître les coûts d’exploitation réels. « Certains contrats n’ont pas de plan de financement ni de calendrier d’investissements ! Il faut les annexer à la DSP pour contrôler », insiste Elodie Parier, directrice associée d’Adexel, spécialiste de l’ingénierie financière des DSP. Le manque de transparence est d’ailleurs un argument souvent cité par les collectivités qui passent de la DSP à la régie ou à une société publique locale.

Illustration avec Pascale Garcia, directrice générale des services de la communauté de communes Médullienne (10 communes, 20 600 hab., Gironde), à propos de l’association qui gérait l’accueil périscolaire jusqu’en 2016 : « Nous n’étions pas d’accord sur le montant demandé et n’avions aucune visibilité sur les actions ni sur l’aspect financier ! » « C’est toujours un combat pour obtenir toutes les informations, abonde le contrôleur de gestion. L’entreprise vous dit j’ai déjà tout donné. Et va se plaindre à l’élu : Nous sommes harcelés, nous n’arrivons plus à travailler. Là, le rôle de l’élu est fondamental. S’il ne veut pas se battre, la collectivité peut faire une croix sur des dizaines de millions d’euros. »

Car la DSP est un choix politique, avant d’être un acte technique, juridique et financier. Et il peut avoir des conséquences désastreuses, si le politique est prêt à toutes les concessions. Pour mettre en place un service innovant comme Autolib’, par exemple. Le syndicat mixte Autolib’ et Vélib’ métropole (46 communes en 2011) a signé en mars 2011 un contrat de DSP comprenant une clause qui l’oblige à prendre en charge le déficit au-delà de 60 millions d’euros. Une anomalie dans une concession, où le risque doit être porté par le délégataire. Fin 2017, la filiale de Bolloré réclamait 233 millions d’euros aux communes pour compenser ses pertes. Une aberration, selon Jean-Charles Vignot, avocat en droit public : « Sur ce dossier, on marche sur la tête ! Soit les collectivités sont naïves, soit elles ne sont pas bonnes ! »