Avec un diagnostic largement partagé sur les dégâts causés par “ les normes” et l’accord unanime sur le renforcement du dispositif de lutte contre leur inflation, la proposition de loi sur la régulation des normes applicables aux collectivités locales, portée par Jacqueline Gourault (UDI-UC – Loir-et-Cher) et Jean-Pierre Sueur (Soc – Loiret), a été adoptée en première lecture par le Sénat le 28 janvier, à l’unanimité moins une abstention.
Issue directement des Etats généraux de la démocratie territoriale, le dispositif proposé a d’abord été salué comme “une avancée structurante”. Pour autant, les premières discussions autour de l’adoption de quelques amendements ont dévoilé des points de faiblesse non négligeables qui pourraient alimenter la suite des débats parlementaires.
Le Conseil national : un dispositif renforcé – Composé de 36 membres, parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux, présidents d’EPCI, de conseillers municipaux et de neufs représentants de l’Etat, le « Conseil national chargé du contrôle de la régulation des normes applicables aux collectivités“ se substituerait à la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), dont les travaux menés depuis quatre ans ont été largement salués.
La mission reste pour l’essentiel inchangée : associer en amont les parlementaires et les élus locaux à l’examen des textes législatifs et réglementaires et leur donner plus de pouvoir pour évaluer leurs impacts techniques et financiers.
Des compétences élargies, des pouvoirs précisés – La proposition de loi Sueur-Gourault étend le champs de compétence du Conseil national. Selon le projet de nouvel article L. 1212-2 du Code général des collectivités territoriales, le Conseil national sera consulté par le gouvernement sur l’impact technique et financier des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui sont applicables aux collectivités territoriales.
Dans son avis sur des dispositions réglementaires en vigueur le Conseil national pourra proposer des modalités de simplification de ces dispositions et, le cas échéant, l’abrogation de normes devenues obsolètes.
Le Conseil national sera consulté sur l’impact technique et financier des projets de loi ou d’amendements gouvernementaux et pourra émettre, à la demande du gouvernement, un avis sur les projets de textes de l’Union européenne.
La nature de la mission que le Haut Conseil aura au regard des normes d’origine communautaire intrigue : quelles suites pourraient être données par le gouvernement sur l’avis rendu à propos des « projets de texte de l’Union européenne ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements » ?
L’avis défavorable du Haut conseil – À défaut de délibération dans les délais, l’avis du Conseil national est réputé favorable. Lorsque le conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte, le gouvernement devra lui présenter un projet modifié. Un représentant du Premier ministre assiste alors à la délibération au cours de laquelle est présenté ce projet.
L’ensemble des travaux du Conseil sont rendus publics et publiés au Journal officiel.
Adaptabilité des normes – Le Conseil national pourra proposer des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur si leur application entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs groupements, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard des objectifs qu’elles poursuivent.
Alain Richard, Rapporteur de la commission des lois, a considéré que ces dispositions constituent une faiblesse constitutionnelle qui pourrait être relevée, notamment lors des débats parlementaires ultérieurs.
Le texte voté par le Sénat indique en effet que
Le conseil national peut proposer, dans ses recommandations, des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur qui sont conformes aux objectifs poursuivis si l’application de ces dernières entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs groupements, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard de ces objectifs.
Cette reprise, par la bande de la proposition de loi de Pierre Morell A l’Huissier relative à l’adaptabilité des normes en milieu rural, permet aussi de reprendre, au moins dans son esprit, les dispositions de l’article 7 de l’avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique.
Saisine et délais – Le Conseil national pourra se saisir de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification, disposition visant notamment l’Afnor.
Il pourra être appelé à évaluer les normes réglementaires en vigueur, saisi par le gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, par les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre. Le Conseil national pourra également se saisir lui-même de ces normes.
Le Conseil national disposera d’un délai de six semaines à compter de la transmission d’un projet de texte pour rendre son avis. Ce délai est reconductible une fois par décision du président. À titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre, il est réduit à deux semaines. Par « décision motivée » du Premier ministre, ce délai peut être réduit à soixante-douze heures.
Les normes sportives – Une formation restreinte du Conseil, la « commission d’examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs » rendra un avis sur les projets de règlements relatifs aux équipements sportifs.
Son avis sera rendu dans un délai de quatre mois à compter de la date de transmission du projet de règlement accompagné de sa notice d’impact par le ministre chargé des sports. En cas d’avis défavorable, les fédérations compétentes disposeront d’un délai de deux mois pour proposer un nouveau règlement.
« Un machin pour en supprimer un autre ? » – Le vote quasi unanime du texte par le Sénat n’a pour autant pas masqué les critiques et a révélé d’autres faiblesses constitutionnelles qui pourraient être mise en exergue lors des débats à l’Assemblée nationale.
Plusieurs sénateurs se sont interrogés notamment sur l’articulation des missions entre le Conseil national et le futur Haut conseil des territoires annoncé par François Hollande dans le cadre de l’Acte III de la décentralisation.
D’autres incertitudes tiennent à la procédure d’examen des amendements par le conseil national (présence de neufs représentants de l’Etat pouvant alors intervenir dans le processus législatif…) et au respect de la séparation entre loi et règlement en cas de déclassement d’une norme.
Cohérence et coordination – Les auteurs de la proposition de loi, suivis par la ministre Maryse Lebranchu, se sont évertués à convaincre de la cohérence générale de l’action du gouvernement en matière de lutte contre les normes.
Après un hommage appuyés aux quatre lois de simplification “Warssman “ et à la proposition de loi Doligé, Jacqueline Gourault et Jean-Pïerre Sueur ont martelé que le nouveau dispositif “ne vient pas “refaire ce qui a déjà été fait” et n’est “pas contradictoire avec les autres mesures prises récemment”.
Avec à l’esprit la mission en cours confiée à Alain Lambert et Jean-Claude Boulard de « chasse aux normes aburdes ».
Rejetant la critique exprimée par une sénatrice EELV, de créer “un machin pour en supprimer un autre”, le Conseil national aura plutôt une “mission complémentaire”, a indiqué Marylise Lebranchu. Ses conseillers l’assurent également : « la mission Lambert /Boulard recense quant à elle, les normes absurdes ».
A n’en pas douter, la nomination le 25 janvier de Célia Vérot nouvelle adjointe au secrétaire général du gouvernement chargée de la simplification, pourra permettre d’assurer une certaine cohérence à l’ensemble du dispositif gouvernemental « anti normes ».
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