Données géographiques : ils se fiancèrent et eurent beaucoup d’adresses libres

Ce sont des fiançailles de raison qui ont uni officiellement, devant M. le secrétaire d’Etat en charge de la Réforme de l’Etat et de la Simplification Thierry Mandon et M. l’administrateur général des données (AGD) Henri Verdier, rebaptisé “agent matrimonial” par Thierry Mandon, l’IGN, La Poste, la DGFIP, Etalab et l’association Open Street Map (OSM), dédiée à la cartographie libre. Beaucoup de parents qui ont uni non pas deux solitudes mais “deux logiques”, a indiqué Thierry Mandon en citant RM Rilke, autour d’un gros bébé pas facile à accoucher : une base adresses nationale géolocalisées en open data, BAN de son petit nom à l’état civil.

Les géniteurs ont réussi à s’entendre, mettant fin à plusieurs années de regards en chien de faïence. Par-delà les grands principes d’ouverture, l’enjeu est économique : on cite souvent l’exemple du Danemark, où la mise à disposition de ces données a permis de générer 62 millions d’euros de bénéfices entre 2005 et 2009, dont deux tiers dans le privé, pour un coût de 2 millions.

La genèse de ce fichier, l’un des 10 jeux de données publics majeurs selon l’open data index, remonte à 2002, comme le racontait Christian Quest, le président d’OSM : il a été “lancé suite à la publication en 2002 d’un rapport du Conseil National de l’Information Géographique sur les adresses. De ce rapport fort intéressant et toujours d’actualité pour l’essentiel, peu de choses ont été faites à ce jour. C’est l’IGN et La Poste qui sont chargés de constituer cette BAN, mais leurs intérêts commerciaux (ventes de données) ont pour l’instant bloqué ce projet vieux de 12 ans. Le résultat est qu’il existe bien des jeux de données adresses pour la France, mais constitués en fonction des besoins de réutilisation et non dans l’esprit d’un jeu de données de référence. La Poste utilise par exemple 3 bases adresses différentes, pour les lettres, les colis, la publicité.”

Outre cette question de licence, le dossier achoppe sur la question de l’égalité de traitement entre territoire, qui fait partie des obligations de l’IGN inscrite dans son contrat d’objectifs et de performance.

De BANO à BAN – Pour OSM, ce blocage était ubuesque et elle a donc commencé à faire un bébé tout seul, BANO, pour Base adresse nationale ouverte. Les mots n’étaient pas tendres alors entre les futurs époux : “Base Adresse Nationale: à côté de la plaque ?” La Poste, elle, est qualifiée de “vieille maison toujours incapable de diffuser librement en 2014 ne serait-ce qu’un fichier de référence des codes postaux créé en 1972.”

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Du coup, le petit BANO a commencé à trottiner tout seul, à grands coups de lignes de code bénévoles, en compilant et dédoublant les données issues d’OSM, les jeux d’adresses mis à disposition en open data par les collectivités, les données adresses aspirées du site du cadastre et le fichier FANTOIR de la DGFiP soit “pour chaque commune le nom des lieux-dits et des voies”.

Pour autant, la porte était laissée ouverte, et Etalab, la mission en charge de l’ouverture des données, a joué les habiles entremetteurs dans un terrain miné. Et en ce jour, voilà BANO embarqué officiellement à son bord, adoubé par Thierry Mandon dans sa communication sur sa stratégie numérique.

Mais un nouveau front s’ouvre alors, par la CGT OM de l’IGN qui exprime ses inquiétudes et ses doutes sur la déontologie de la méthode : sous le titre “La base adresse de l’IGN en danger”, le syndicat diffuse un communiqué qui estime que “sous couvert d’une opération « collaborative », il s’agit surtout d’un pompage en règle des données « adresse » de la DGFiP.” Et de sous-entendre qu’OSM est un repaire d’ultra-libéraux : “la frontière entre la liberté du collaboratif et l’ultralibéralisme est ténue.” Soit une méconnaissance du sous-bassement politique d’OSM.

Pour autant, les craintes sur les moyens de l’IGN par l’Etat qui “ferait mieux de donner à l’IGN les moyens de réaliser ses missions!” restent une vraie question de fond, mais “la posture défensive n’est pas la bonne”, estime Christian Quest : “l’IGN a davantage à perdre en ne faisant rien. Elle risquait de se faire prendre sa légitimité par une autre initiative qui l’aurait dépassé. Certaines collectivités territoriales étaient déjà critiques sur la notion de données d’autorité, estimant que la leur était plus pertinente sur les données adresses. Les ateliers organisés par l’IGN, dont les conclusions viennent d’être rendues⁽¹⁾ ont permis d’aborder la question de la mise à jour, pas assez rapide : certains acteurs préfèrent des données plus fraîches, plus souvent, même s’il y a une petite perte de fiabilité.” C’est le cas par exemple des SDIS, pour qui chaque minute compte en cas d’intervention.

Double licence et sécurité juridique à la clé – Cette “crise” semble cependant avoir fait long feu, puisque les parties ont fini par s’entendre, happy end et storytelling implacable, déclarations énamourées, à juste titre : “acteurs publics et société civile s’associent pour la constitution d’une base adresse nationale collaborative”, dans une optique de complémentarité.

Concrètement, la “base adresse commune de La Poste, de l’IGN et de la DGFIP (25 millions d’adresses)” est mise à disposition et “enrichie par les données produites par les administrations et nourrie des contributions citoyennes.” Une rassurante certification est mise en place.

Toujours sur le volet sécurité juridique, “le fruit de ces collaborations sera disponible selon un double modèle de licence : gratuite en repartage et tarifée sans repartage⁽²⁾. Bien commun essentiel et accessible à tous, la BAN sera, dès début 2015, disponible gratuitement en licence de repartage OdBL pour la version d’OSM, avec une licence maison pour celle de La Poste et de l’IGN. Avec une grosse ombre au tableau : la licence de ces dernières n’obéit pas aux règles de l’open data…

Les versions millésimées payantes de l’IGN et de La Poste, régulièrement actualisées, continueront à offrir aux acteurs qui le souhaitent la protection des données qualifiantes associées à des adresses, la confidentialité et la sécurité juridique.”

Double licence – BANO est rebaptisé BAN au passage, le O de la discOrde a donc sauté, le choix de la double licence permettant de résoudre la question de la licence OdBL, utilisée par OpenStreetMap, dite parfois “contaminante”, car elle implique de reverser sous les mêmes conditions les modifications apportées aux données sous son régime, afin d’enrichir un pot commun et éviter un système d’”enclosure informationnelle”.

Le community management sera assuré via un « BAN Tour », “organisé en région pour présenter aux acteurs des territoires les possibilités qu’ouvre cette alliance et co-construire la plateforme BAN.” L’idée étant d’étendre progressivement à tous les acteurs de l’adresse le partenariat.

Ce modus operandi est présenté comme le premier d’une série : “Ce nouveau mode de collaboration et ce principe de double licence a vocation à s’étendre à d’autres infrastructures clés, telles que la constitution d’un référentiel relatif aux établissements recevant du public.”

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