Réponse du ministère de la Transition écologique : Le Gouvernement a été alerté sur les difficultés que rencontrent certaines collectivités dans le cadre de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (compétence Gemapi), pour la mise en place des systèmes d’endiguements souhaités dans les délais prévus par la réglementation.
Cette compétence a été créée notamment pour garantir la bonne gestion des ouvrages de protection contre les inondations, afin d’éviter de nouveaux drames comme celui lié à la tempête Xynthia, qui fit de nombreuses victimes. Sa mise en place dans les meilleurs délais est donc un enjeu majeur pour assurer la sécurité de nos concitoyens.
Le législateur a prévu que la mise en place de cette compétence se fasse de manière très progressive :
- créée en 2014 et facultative jusqu’au 1er janvier 2018, elle pouvait être anticipée volontairement pendant cette période et plusieurs collectivités ont saisi cette opportunité ;
- depuis le 1er janvier 2018, les EPCI-FP sont automatiquement compétents.
Il a également prévu la possibilité de déléguer ou transférer la compétence à un syndicat mixte, permettant ainsi à plusieurs EPCI de mutualiser leurs moyens et d’être ainsi plus robustes pour pouvoir répondre aux exigences de cette nouvelle compétence.
Parallèlement à la mise en œuvre de cette compétence Gemapi, depuis 2015, la réglementation sur les ouvrages de protection contre les inondations est passée d’une réglementation axée sur l’ouvrage « digue » à une réglementation axée sur le système d’endiguement visant un niveau de protection pour une zone protégée bien identifiée.
La meilleure connaissance de la performance réelle des digues, notamment la définition du niveau de protection, permet de mieux orienter les actions des services de l’État et des collectivités lors d’une inondation, par exemple pour évacuer les personnes et les mettre hors de danger à temps.
Cette évolution réglementaire nécessite donc de déclarer les ouvrages existants en systèmes d’endiguement. Le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015 « relatif aux règles applicables aux ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et aux règles de sûreté des ouvrages hydrauliques » a précisé le calendrier pour mener à son terme cette démarche. Il a fixé la date à compter de laquelle une digue non incluse en système d’endiguement perdrait son autorisation, à savoir le 1er janvier 2021 ou 2023 selon que la digue protège plus ou moins de 3 000 personnes, laissant plus de cinq ans pour mener la réflexion et la démarche.
De plus, de façon transitoire, une procédure simplifiée a été mise en place pour autoriser les systèmes d’endiguement composés de digues existantes. La fin de cette mesure transitoire a été fixée au 31 décembre 2019 et 2021 selon la classe du futur système d’endiguement et ce, afin de permettre l’obtention d’une autorisation avant la date d’échéance des anciennes autorisations « digues ».
Face aux difficultés rencontrées par certaines collectivités malgré ce calendrier progressif, plusieurs mesures ont d’ores et déjà été prises pour faciliter la mise en place de cette nouvelle compétence. La loi du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations a apporté des souplesses pour mieux s’adapter aux spécificités de certains territoires. Notamment, le transfert ou la délégation de la compétence Gemapi peut dorénavant se faire de manière partielle.
De plus, par décret n° 2019-895 du 28 août 2019, un délai supplémentaire de 18 mois a été accordé pour le dépôt des dossiers de système d’endiguement dans le cadre de la procédure simplifiée, ainsi que pour la caducité des autorisations « digues », sous réserve de l’obtention d’une dérogation auprès du préfet, cette décision étant motivée par des circonstances locales.
Ainsi, il n’est pas envisagé de mettre en place un report supplémentaire de ces échéances réglementaires, au vu des différents assouplissements déjà effectués.
Il est important que les collectivités déposent rapidement les dossiers des systèmes d’endiguement relevant de la première échéance. La connaissance du niveau de protection est en effet un élément essentiel pour assurer la sécurité de nos concitoyens lors d’une inondation. Par ailleurs, tant que le système d’endiguement n’est pas autorisé, le gestionnaire ne bénéficie pas pleinement de l’exonération de responsabilité prévue par l’article L.562-8-1 du code de l’environnement en cas de dommage que ces ouvrages n’auraient pas pu prévenir, exonération liée à l’existence d’un niveau de protection.
Toutefois, il peut y avoir sur certains territoires des circonstances très particulières justifiant une incapacité de la collectivité à respecter les échéances. Pour ces cas, le préfet peut recourir au droit de dérogation dans les conditions prévues par le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020, pour retarder de quelques mois les échéances de caducité des autorisations « digues ». Cette démarche peut s’envisager sous réserve que la collectivité compétente en matière de Gemapi :
- en fasse formellement la demande au préfet, en justifiant les difficultés spécifiques rencontrées sur son territoire ;
- s’engage à déclarer les ouvrages dans un système d’endiguement à une échéance proche tout en s’assurant que cet ultime délai reste compatible avec la sécurité des personnes et des biens.
Si la situation d’une collectivité répond à ces critères, elle est invitée à solliciter auprès des autorités préfectorales locales une demande de dérogation pour son système d’endiguement accompagnée d’éléments d’appréciation. Conformément aux dispositions du décret n° 2020-412 du 8 avril 2020, la décision de dérogation du préfet sera rendue publique et mentionnera la justification de ce délai.
Pour tenir compte d’éventuelles difficultés à obtenir la maîtrise foncière des ouvrages, il ne semble pas nécessaire de prévoir de nouveaux assouplissements. Il est en effet rappelé que la propriété de l’ensemble des ouvrages composant le système d’endiguement n’est pas nécessaire pour la collectivité compétente en matière de Gemapi ; elle doit en revanche disposer de droits réels. Une convention avec le propriétaire est ainsi suffisante.
De plus, la réglementation a facilité le processus de maîtrise foncière des ouvrages :
- pour les digues de droit public, une mise à disposition gratuite et automatique est prévue par la réglementation ;
- pour les ouvrages contributifs de droit public, une mise à disposition gratuite est également la norme (sauf incompatibilité avec la fonction première de l’ouvrage) et le préfet peut être sollicité pour arbitrer si besoin ;
- pour les ouvrages de droit privé, en cas de désaccord avec le propriétaire, des outils ont été mis en place pour permettre d’obtenir un droit réel. À cet effet, des servitudes peuvent être instituées à la faveur de la collectivité au sens de l’article L. 566-12-2 du code de l’environnement.
À ce propos, il est rappelé que, comme le prévoit le code de l’environnement, au moment du dépôt de la demande d’autorisation, en l’absence de propriété ou de jouissance des ouvrages, si le pétitionnaire n’est pas en mesure d’apporter la preuve qu’il a bien la disposition du bien, il lui appartient de justifier qu’il a bien engagé les démarches à cette fin. La justification de la maîtrise foncière (mise à disposition du bien) n’est exigible qu’à la signature de l’arrêté d’autorisation.
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