« Balance pas ton port…»

Dans un arrêt n° 407640, rendu le 25 mai 2018, le Conseil d’Etat a annulé l’instruction du Ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité, et des collectivités territoriales du 8 décembre 2016, qui tentait de définir ce qu’il convenait d’entendre par zone d’activité économique portuaire en essayant de pallier une des insuffisances rédactionnelles nombreuses de la célèbre loi Notre. Il fixait à cet effet trois critères cumulatifs permettant d’identifier une telle zone.

Une annulation  pour incompétence qui masque une erreur manifeste d’appréciation

Le Conseil d’Etat confirme que les collectivités territoriales requérantes, parmi lesquelles il est important de noter la présence d’intercommunalités réputées bénéficier du transfert, étaient recevables et fondées à soutenir que l’instruction du Ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité, et des collectivités territoriales était entachée d’incompétence.

Les juges du Palais Royal relèvent que le Ministre n’avait pas été légalement habilité à fixer de tels critères. En effet, les articles 64 et 66 de la loi Notre du 7 août 2015, qui fixent la nouvelle compétence des communautés de communes et d’agglomération en matière de zone d’activité économique, ne renvoyaient pas à un décret, ou à un autre acte réglementaire le soin de préciser les conditions d’application de leurs dispositions. Par suite, l’instruction du 8 décembre 2016 par laquelle le Ministre est venu fixer de manière discrétionnaire des critères de définition des zones d’activités économiques, ne pouvait qu’être entachée d’incompétence.

Le  Conseil d’Etat ne se prononce sur l’épineuse question de l’inclusion ou non de simples ports de plaisance dans le périmètre de la compétence « zone d’activité portuaire.

Si le Conseil d’Etat annule, à juste titre, l’instruction du Ministre pour incompétence, il ne se prononce cependant pas directement sur l’épineuse question de l’inclusion ou non de simples ports de plaisance dans le périmètre de la compétence « zone d’activité portuaire ». Or, au vu des âpres discussions que cette question a soulevé entre communes, intercommunalités et services de l’Etat, il aurait été pour le moins intéressant que les juges du Palais Royal se prononce clairement sur cette notion.

En effet, la circulaire livrait une lecture particulièrement extensive, et pour le moins contestable, de la notion de zone d’activité portuaire. Elle considèrait, au regard des critères géographique, organique et en particulier économique qu’elle dégageait, que les ports de plaisance étaient concernés par le transfert aux intercommunalités au titre des zones d’activités économiques : il est vrai que tout est économique…

Or, s’il n’existe aucune définition légale d’une zone d’activité, celle-ci doit s’appréhender, d’après la jurisprudence et la doctrine administrative, selon la méthode dite du « faisceau d’indices ».

A ce titre, une zone d’activité se définit par sa cohérence d’ensemble, la densité des activités déployées au sein de la zone et traduit une volonté publique d’y développer une action économique de façon coordonnée. En effet, pour être qualifié de zone d’activité économique, un espace doit être pensé comme un ensemble cohérent et spécialement aménagé (voiries, réseaux…) pour générer une activité économique, c’est-à-dire attirer des entreprises et assurer ainsi le développement économique du territoire. Ainsi à l’instar de la domanialité publique, c’est aussi en fonction de la volonté d’affectation et la présence d’équipements spéciaux qu’il faut se déterminer.

La notion de zone d’activité, notamment portuaire ne peut  être appréciée de manière abstraite, générale et absolue comme le faisait le Ministre dans son instruction, et du simple fait qu’on est au bord de l’eau…

La notion de zone d’activité, notamment portuaire, ne peut ainsi être appréciée qu’au cas par cas, compte tenu de la configuration des lieux et de la volonté de la collectivité publique propriétaire, et non de manière abstraite, générale et absolue comme le faisait le Ministre dans son instruction, et du simple fait qu’on est au bord de l’eau… Dès lors, l’affirmation du Ministre selon laquelle tous les ports de plaisance constituaient de facto des zones d’activités économiques compte tenu de leur vocation économique et devaient donc, à ce titre, être transférés était manifestement illégale, un port de plaisance pouvant présenter des caractéristiques spécifiques justifiant son maintien dans le giron des communes.

Une remise en cause par ricochet du mécanisme de transfert automatique de toute zone d’activité économique ?

Plus largement, cet arrêt semble remettre en cause le principe même, que les Préfectures n’ont cessé de brandir, selon lequel toute zone d’activité économique doit être automatiquement transférée à l’intercommunalité dès le 1^er janvier 2017.

En effet, les juges du Palais Royal ont souligné que faute de savoir ce qu’est une zone d’activité portuaire le principe de transfert automatique ne saurait s’appliquer :« Aucune disposition réglementaire ne définit de critères permettant d’identifier les zones d’activités portuaires, au sens des articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu’elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. » 

Dès lors, il semble, et ce tout du moins tant qu’aucun texte règlementaire ne sera intervenu pour définir de manière précise ce qu’il convient d’entendre par zone d’activité économique, que les transferts de ces zones, notamment portuaires, aux intercommunalités ne pourront désormais plus être mis en œuvre sur le seul fondement des dispositions de la loi Notre.

 Tant qu’aucun texte ne sera intervenu pour définir de manière précise ce qu’il convient d’entendre par zone d’activité économique, les transferts de ces zones aux intercommunalités ne pourront désormais plus être mis en œuvre sur le seul fondement des dispositions de la loi Notre.

Ce constat est d’autant plus vrai pour les ports de plaisance que rien dans la loi ne prédestinaient à un tel transfert aux intercommunalités, et qui était constitutif d’un véritable dysfonctionnement.Ainsi, si certaines intercommunalités souhaitent se voir transférer tout ou partie des ports de plaisance de leurs communes membres, elles devront modifier leurs statuts après accord de la majorité qualifiée des communes membres.

L’arrêt du conseil d’Etat constate l’inapplicabilité par elle-même de la loi Notree sur ce point à défaut de précisions suffisantes, et la nécessité d’un décret (qu’on lira avec attention…). C’est aussi un appel à raisonner de manière moins systématique et plus pragmatique au cas par cas en matière de transfert à l’intercommunalité, en conservant à l’esprit la formule du Président Georges Pompidou invitant le législateur à cesser d’emm… les français… combat qui n’est jamais gagné.