Par une lettre du 28 janvier 2019, le Premier ministre a demandé au Conseil d’Etat de mener une étude sur les expérimentations menées dans les territoires en matière de politiques publiques. Face aux difficultés éprouvées par le gouvernement à porter son projet de loi constitutionnelle, la question posée à la Haute juridiction était celle de l’éventuelle possibilité de faciliter l’accès pour les collectivités à l’expérimentation régie par l’article 72 de la Constitution, et de tendre vers la différenciation, sans révision de la Constitution.
Et dans son étude finalement rendue publique le 3 octobre dernier, le Conseil d’Etat affirme qu’à droit constitutionnel constant, il est possible d’échapper à l’alternative abandon/généralisation. L’une des propositions implique notamment qu’à l’issue de la période d’expérimentation, les mesures prises dans ce cadre pourraient être généralisées dans seulement une partie des collectivités territoriales. Selon les auteurs de l’étude, « le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que la norme soit adaptée à des réalités territoriales diverses ».
L’expérimentation, un outil indispensable
Le Conseil d’Etat rappelle dans son texte qu’une expérimentation, c’est « une méthode qui permet de tester sur le terrain, pendant une durée limitée, une mesure, une politique, un mode d’organisation, ou une nouvelle technologie, et d’en mesurer les effets de façon objective ».
Les collectivités territoriales, toujours d’après cette étude, sont engagées dans de nombreuses expérimentations. Certaines sur le fondement de l’article 72 de la Constitution : le revenu de solidarité active (entre 2007 et 2008, avant d’être généralisé le 1er juin 2009) et la tarification sociale de l’eau (lancée en 2013 et prolongée jusqu’en 2021 dans 50 communes et EPCI).
Un outil trop délaissé !
Pour Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur de l’étude, « cet outil qu’est l’expérimentation n’est pas assez utilisé par les collectivités. Ou alors il l’est, mais avec un manque d’efficacité flagrant. » A ce sujet, ce maître des requêtes au Conseil d’Etat a une anecdote à la fois drôle et inquiétante : « sur les 269 expérimentations recensées depuis 2003, pour 65 d’entres elles, on ne dispose d’aucune information. On ne sait pas où elles en sont. »
Le recours à l’expérimentation revient, pour les collectivités, selon Guy Geoffroy, maire de Combs-la-Ville, président des Eco-maires et membre du groupe de travail de cette étude, à un « parcours du combattant ». Il faut dire que la procédure définie par la loi organique du 1er août 2003 pour les expérimentations de l’article 72 de la Constitution comprend pas moins de sept étapes ! Résultat : en quinze ans, seules quatre expérimentations ont été mises en oeuvre sur le fondement de cet article.
Francis Lamy, conseiller d’Etat et président du groupe de travail, rajoute qu’un deuxième obstacle de taille empêche les collectivités de s’emparer de cet outil : « il n’existe que deux issues à une expérimentation réussie : elle est soit abandonnée, soit généralisée à l’ensemble du territoire national. C’est un frein psychologique. »
De nouveaux outils pour les collectivités
Pour avoir de bonnes expérimentations, indique Stéphane Perrin, « il faut d’abord poser un cadre méthodologique clair de l’expérimentation ». Il ne doute pas qu’une fois la méthode posée, les collectivités s’en empareront, car « il existe une revendication assez constante de pouvoir adopter les normes nationales aux circonstances locales ».
Et c’est bien ce que fait cette étude. Le vice-président du Conseil d’Etat, Bruno Lasserre, précise que ce guide méthodologique ne se veut pas contraignant, mais qu’il est « un guide de bonnes pratiques ». Il s’agira désormais pour les collectivités volontaires de bien définir chaque étape du processus de l’expérimentation :
- envisager l’expérimentation et la décider ;
- concevoir l’expérimentation ;
- le déroulement de l’expérimentation ;
- l’évaluation de l’expérimentation ;
- décider des suites de l’expérimentation.
L’étude insiste fortement sur la nécessité de définir une méthode rigoureuse, en particulier lorsque l’expérimentation est prise sur le fondement de l’article 72 de la Constitution, parce qu’elle porte atteinte au principe d’égalité en prévoyant qu’une mesure expérimentale s’applique à un échantillon spécifique. L’étude rajoute que « c’est à ce prix que l’on peut admettre, le cas échéant, l’instabilité du droit et la rupture d’égalité qui en résulte ».
Le Conseil d’Etat reconnait le droit à la différenciation
Pour inciter les collectivités à se saisir de cet outil, les auteurs de l’étude estiment qu’il faudrait permettre qu’à l’issue de la période d’expérimentation, les mesures prises dans ce cadre puissent être définitivement adoptées dans seulement certaines collectivités territoriales. Que ce soit en révisant la Constitution ou en réécrivant la loi organique de 2003.
Pour le maire de Combs-la-Ville Guy Geoffroy, « cette adaptation au local est indispensable, car elle permet de parvenir à l’efficience des politiques publiques. Et que chaque habitant puisse bénéficier de la bonne application à son profit d’une loi votée par le Parlement, c’est ça, l’efficience des politiques. Mais le principe d’égalité s’oppose souvent à la différenciation. Alors que c’est parfois l’exact opposé. La loi nationale ne crée pas toujours l’égalité. Parfois elle enracine même des inégalités ».
Enfin, le Conseil d’Etat propose de permettre « la modification des dispositions de la loi régissant l’exercice de la compétence objet de l’expérimentation, en vue de donner aux collectivités territoriales compétentes davantage de marges de manœuvre et de responsabilités ». Ce qui peut également être fait à cadre constitutionnel constant. L’objectif est ici de laisser les collectivités innover et adapter leur action aux réalités de leur territoire. De même, cela donnera une portée plus effective au principe de subsidiarité.
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