Avis défavorable – Tant la ministre Marylise Lebranchu que le rapporteur au Sénat René Vandierendonck (PS, rapporteur de la commission des lois) avaient, au début des débats, émis un avis défavorable à son adoption, soulignant que l’article avait une portée « totalement déclaratoire » plus que « normative ». C’est bien la vraie question, qui met l’accent sur une confusion des genres, entre représentation politique et office de législateur. Lorsque les sénateurs introduisent une telle disposition, dont ils reconnaissent tous le caractère non normatif, ils agissent en tant que politiques (et élus locaux), et non en tant que législateurs. Ainsi Pierre Yves Collombat (RDSE), l’a admis : « Cessons de nous faire plaisir – ou de préparer les prochaines élections ! »
Pétition de principe – Car le sens général de toutes les interventions favorables à cet amendement sont explicites : « Le vote de cet amendement, certes déclaratif, mais ô combien important, nous permettrait de dire que nous n’oublions pas les petites communes » (Gérard Roche, UDI). Ou encore : « Nous voulons permettre au Sénat de réaffirmer sa volonté de défendre nos communes (…). Cela constituerait un engagement pour la suite de nos débats, sur ce texte comme sur ceux qui lui succéderont. » « [Cet amendement] est peut-être déclaratif, mais il me paraît fondamental. Il y a 36 000 communes en France qui, aujourd’hui, je le dis très clairement, sont menacées » (Daniel Dubois, UDI).
Fixer un cadre – Une autre explication, plausible, du vote d’un texte sans effet juridique, tient à sa finalité politique. Ainsi Dominique de Legge (UMP) a évoqué une autre raison d’adopter cet amendement : « Nous sommes tous d’accord pour regretter que cet acte III de la décentralisation fasse l’objet de trois textes différents, ce qui ne permet pas d’avoir une vision globale (…). Ses dispositions nous permettent de prendre date sur les textes à venir, qui traiteront de la région, du département, mais aussi de l’intercommunalité et des communes. Il s’agit donc d’une manière de fixer le cadre dans lequel nous allons travailler. » Autrement dit, cet amendement permettrait aussi de redonner un fil conducteur aux trois projets de lois de décentralisation. Pour autant, la posture est-elle tenable ? Car assurément, les trois textes sont ouvertement « militants » : PLU intercommunaux, suppression de la mutualisation ascendante… la réforme vise le renforcement de l’intercommunalité.
Légistique – Selon une approche légistique, introduire une telle pétition de principe au sein d’un texte relatif à l’organisation territoriale et administrative n’est pas sans danger : c’est un nid à contentieux. En inscrivant des principes aussi « généraux » dans une loi aux forts enjeux, on risque de faciliter les recours, notamment contre les textes réglementaires d’application – qui devront mettre en œuvre de tels principes (si tant est que cela soit possible !) ou qui les viseraient.
Il peut être à cet égard amusant de se référer au document « Rédiger la loi ». Ce guide à l’usage des sénateurs indique clairement qu’une loi doit avoir pour principal objet de proposer l’adoption d’un texte doté d’effets juridiques précis, et non de formuler de vagues recommandations susceptibles d’orienter l’action de tiers (le gouvernement, les juges, les partenaires sociaux, etc.) : « C’est précisément dans la différence d’approche entre une proposition de loi (préconisation d’un texte à faire approuver par le législateur) et une proposition ‘orientative’ (justification ou préconisation d’une position ou d’un comportement) qu’apparaît l’essence même du pouvoir législatif. »
Et le manuel sénatorial de légistique d’énumérer les « énoncés intentionnels » à proscrire :
- les dispositions qui s’analysent comme une simple recommandation au gouvernement ou à l’administration du pays en question ;
- celles qui se bornent à annoncer ou à justifier l’intention de l’auteur et la motivation du texte (de telles dispositions trouveront, en revanche, parfaitement leur place dans un exposé des motifs) ;
- les dispositions qui constatent un état de fait ;
- et, plus généralement, toute disposition purement explicative (sauf le cas des «définitions légales» nécessaires à la compréhension ou à l’application d’autres articles de la loi).
Loi « bizarre » – Pour autant, au Sénat, les considérations politiques l’ont emporté sur la légistique : à l’issue des débats, Marylise Lebranchu a finalement reconnu que si le vote de l’amendement « n’emporterait aucune conséquence. Au fond, j’ai envie de dire : pourquoi pas ? Ce vote ne me gênerait pas, même si je ne peux pas être favorable au vote d’amendements qui n’ont pas de fondement juridique et dont l’adoption aboutirait à créer une loi bizarre. »
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