« Les collectivités ne doivent pas craindre le dialogue environnemental »

Comment jugez-vous la qualité du dialogue environnemental français, aujourd’hui ?

Comme dans la majorité des pays développés, plusieurs projets d’aménagements sont contestés, avec un dialogue environnemental au point mort. Néanmoins, et je ne dis pas ça pour dédouaner les aménageurs publics comme privés, la France n’est pas ce village gaulois que certains opposants se plaisent à décrire.

Il me semble que notre législation en matière de démocratie participative est d’autant plus facilement critiquée… qu’elle est l’une des plus complètes au monde ! Trouvez-moi une trace du moindre débat public en Grande-Bretagne sur la construction de lignes à grande vitesse ou des parcs d’éoliennes en mer…

A vous entendre, donc, la persistance des conflits environnementaux ne doit pas faire oublier les efforts consentis par les aménageurs depuis les années 1990…

Il suffit d’aller sur le terrain pour observer que, en une vingtaine d’années, une réelle mutation s’est opérée dans les modes de fonctionnement des décideurs. Le développement d’un véritable marché de la concertation, la multiplication des cabinets de conseil comme des formations universitaires sur le sujet, sont la preuve même de la diffusion de la culture de la démocratie participative au niveau local.

La nécessité d’ouvrir les processus décisionnels à la société civile semble être entrée dans les mœurs des collectivités territoriales, sans même qu’elles n’en soient obligées par l’Etat. J’insiste là-dessus davantage que sur la radicalisation effective d’une dizaine de contestations, car c’était loin d’être gagné d’avance.

Dans la pratique, pourtant, de plus en plus d’opposants boycottent les dispositifs de participation. Comment l’expliquez-vous ?

Il semblerait que l’ouverture institutionnelle vers plus de démocratie participative a, paradoxalement, contribué à la montée en puissance des mobilisations radicales au niveau local. La perception de s’être, parfois, fait confisquer leurs droits – dans une démocratie aussi approfondie que la nôtre – alimente la colère d’une partie des opposants.

Si certaines de leurs méthodes de contestation sont condamnables, il faut néanmoins reconnaître sur qu’ils n’ont pas systématiquement tort sur le fond lorsqu’ils dénoncent des « abus de pouvoir » ou « un manque de dialogue » ici ou là. Des lacunes existent bel et bien dans certains territoires.

Qui sont ces militants, qui semblent plus professionnels qu’hier mais aussi plus radicaux ?

Loin de s’apparenter à des écologistes légèrement rêveurs, la frange la plus radicale des opposants est principalement issue de mouvements nés à l’époque des controverses socio-techniques sur les OGM, les nano-technologies ou le nucléaire. A leurs yeux, il faut à tout prix résister à un Etat qui continue, à travers de grands projets d’aménagements, d’imposer des choix de société remettant en cause la place de l’homme dans son environnement, voire attaquant la conception même de l’homme.

A partir de là, ils accusent les dispositifs de concertation d’être des « leurres des pouvoirs publics pour faire accepter leurs projets. » Une posture qui leur permet de légitimer leur propre radicalité. Problème : ce petit jeu peut se révéler très délétère pour la démocratie.

Certains aménageurs, pas moins jusqu’au-boutistes que les ZADistes, utiliseront l’argument de la radicalité de leurs adversaires pour se justifier de ne plus participer au dialogue environnemental ! Chacun s’appuie sur la radicalité de l’autre pour justifier la sienne, c’est un cercle vicieux.

Concrètement, comment comptez-vous remettre autour de la même table ces protagonistes n’arrivant plus à échanger ensemble ?

Il est dans notre intérêt commun, à tous, que des investissements de long-terme se réalisent dans l’harmonie. Les pouvoirs publics doivent donc s’efforcer de répondre à la radicalité par le dialogue vertueux, et non par la crispation et la confrontation. C’est peut-être compliqué à entendre pour les aménageurs – parfois nostalgiques de notre vieille tradition jacobine où l’Etat était encore tout-puissant –, mais, à force de montrer aux opposants que leurs avis sont sincèrement pris en compte, la tension finira par baisser.

Les collectivités ne doivent pas craindre le dialogue environnemental. Il n’a pas pour objectif de faire plaisir à tout prix aux opposants, mais simplement de permettre de poser les contraintes de chacun afin de pouvoir faire émerger une vision partagée de l’aménagement nécessaire, avant que le responsable politique ne tranche en dernier lieu.

Gouverner reste l’art de choisir, sauf que le politique doit opérer une reddition des comptes et expliciter les motifs de sa décision au regard de ce qui a été discuté. En préparant de nouvelles dispositions juridiques conformément aux orientations du gouvernement en matière de rénovation du dialogue environnemental, le CGDD contribue à ce que ce dialogue progresse au sein de la vie publique,

Au-delà de la concurrence entre démocratie représentative et participative, ces conflits mettent également en exergue l’opposition entre la culture de l’aménagement et du développement face aux représentations liées à la défense de l’environnement. Cela augure de débats profonds entre différents ministères incarnant l’un ou l’autre de ces points de vues. Le rapport de force penche-t-il en faveur du ministère de l’Environnement ?

Il ne peut plus être question aujourd’hui de dire que l’environnement constitue une externalité qui agit comme une contrainte sur les projets. Surtout après la COP21. Nous savons tous que nous vivons dans un monde fini, avec des ressources limitées.

Ce n’est donc pas un « objectif » à concilier avec nos façons de faire traditionnelles, c’est bien tous nos modèles qui doivent intégrer la prise en compte du risque climatique, des services rendus par la nature, du coût de l’adaptation et de l’atténuation etc. pour que nous puissions continuer à vivre sur cette planète.
Ce ne sont donc pas deux cultures qui se confrontent, c’est notre manière de gérer la transition, de manière juste et équitable qui est en jeu.

A cet égard, le ministère de l’Ecologie du Développement Durable et de l’Energie et ses établissements publics représentent à eux seuls une grande partie de l’Etat aménageur, avec par exemple la responsabilité de la création de nombreuses infrastructures de transports, nous savons donc bien la difficulté que représente cette position. Lorsqu’il est maître d’ouvrage, le ministère doit appliquer pleinement l’esprit des textes sur la participation du public.

Quelle garantie avez-vous que votre message soit correctement entendu et effectivement traduit sur le terrain par l’Etat – qu’il s’agisse de Matignon, du ministère de l’Intérieur ou de la direction générale des collectivités locales – et les aménageurs ?

Les conflits de ces dernières années ont constitué un électro-choc pour tout le monde. Au point que la nécessité de concerter en amont ou le droit à l’initiative des citoyens ne font même plus débat entre les ministères de l’Intérieur et de l’Environnement. L’économie générale des projets d’ordonnance laisse augurer d’une réelle avancée du dialogue environnemental, sans pour autant signer le « grand soir » de la démocratie participative que réclament certains opposants.

Etant donné la position équilibrée que nous défendons, je ne doute pas que les services des différents ministères que nous acculturons progressivement à la concertation soient rapidement convaincus que le dialogue environnemental représente une solution bien plus qu’un handicap.

En parallèle, le CGDD mène un travail courant 2016 avec les maîtres d’ouvrage (privés, associations d’élus, Etat) et les professionnels de la concertation, pour leur faire prendre conscience de l’importance et de la force du dialogue environnemental, développer des outils volontaires ou pédagogiques permettant d’accompagner les nouvelles dispositions législatives.

Les collectivités disposent-elles de l’ingénierie et des moyens financiers nécessaires pour concerter en amont, en profondeur, et de façon honnête ?

Les compétences dans les collectivités ou dans les cabinets privés se sont beaucoup développées ces dernières années. Certaines d’entre elles ont déjà une vraie expérience dans le domaine. Je pense à ce qui se fait à Mulhouse ou à Bordeaux par exemple en matière de concertation. Cela fait plus de 10 ans que la région Poitou-Charente, ou Nord-Pas-de-Calais ont mis en place des budgets participatifs, des réseaux collaboratifs pour faire de l’innovation sociale, et même une instance régionale de débat public. Dans ce domaine, les collectivités disposent déjà d’un grand savoir-faire.

Le coût de la concertation reste une toute petite proportion du coût du projet et dans le fond, pas vraiment un problème. Le coût de l’absence de concertation peut s’avérer bien plus élevé ! En outre, les nouvelles technologies numériques, en complément des dispositifs de rencontre de tout bord, permettent d’accroître grandement l’efficacité de la participation tout en en gardant la maîtrise des coûts. Une concertation qui permet d’améliorer le projet, le cas échéant, de ne pas bloquer sa mise en œuvre représente en outre un bénéfice, notamment financier, majeur pour celui qui mène le projet.

Par ailleurs, des réseaux d’acteurs se mettent en place pour échanger les bonnes pratiques et valoriser les bénéfices des démarches de participation (Institut de la Concertation ou Décider Ensemble, par exemple). Ce sont des réseaux ouverts, toutes les collectivités peuvent venir y puiser des idées ou de l’appui pour mettre en route des démarches participatives. J’invite les collectivités à développer ce partage d’expériences.