L’impact de l’érosion côtière sur la loi Littoral

Pierre angulaire du système français de protection des zones côtières, la loi Littoral du 3 janvier 1986 a longtemps été peu sensible aux problématiques des risques naturels. Ses principes d’interdiction et de limitation de l’urbanisation, conçus en premier lieu à des fins de protection de l’environnement littoral, ne sont bien évidemment pas sans lien avec la question des risques, mais ces derniers n’en constituaient assurément pas la matrice. On notera cependant qu’aux termes de l’ancien article L. 121-19 du Code de l’urbanisme (dans sa rédaction antérieure à la loi Climat et Résilience), le plan local d’urbanisme (PLU) avait la faculté de porter la largeur de la bande littorale des 100 mètres à plus de 100 mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion côtière le justifiaient. Ce dispositif, pourtant très pertinent, n’a pas fait l’objet d’un usage abusif…

La législation récente a très clairement changé la donne ! La loi n° 2021-1104 dite Climat et Résilience du 22 août 2021 et l’ordonnance n° 2022-489 du 6 avril 2022 relative à l’adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte, chacune dans leur domaine et avec des approches différentes, ont en effet des conséquences (directes ou indirectes) sur plusieurs principes phares de la loi Littoral. Précisément, sur le territoire des communes littorales les plus concernées par l’érosion, une nouvelle dérogation à l’obligation d’étendre l’urbanisation en continuité du bâti existant a été instituée, et les règles strictes de constructibilité dans la bande des 100 mètres et (accessoirement) les espaces proches du rivage ont été largement renforcées par le législateur.

Une nouvelle dérogation au principe d’extension en continuité de l’urbanisation

La loi Littoral a permis de lutter contre le mitage des espaces côtiers par un principe fondamental : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants » (C. urb., art. L. 121-8 al. 1). Ce principe s’applique sur l’ensemble du territoire des communes littorales ⁽¹⁾ et donne lieu à un contentieux particulièrement abondant. Il a cependant été assoupli à plusieurs reprises, par exemple pour permettre d’implanter en discontinuité des zones déjà urbanisées les constructions et installations nécessaires aux activités agricoles, forestières et de cultures marines (C. urb., art. L. 121-10). La loi ELAN du 23 novembre 2018 a pour sa part autorisé (sous conditions) la densification modérée des hameaux (appelés secteurs déjà urbanisés) identifiés par le SCOT et délimités par le PLU (C. urb., art. L. 121-8 al. 2).

Envisagée il y a déjà plusieurs années ⁽²⁾, la question de l’adaptation du principe d’extension en continuité de l’urbanisation au problème majeur de l’érosion côtière était devenue impérieuse. C’est l’une des questions fondamentales abordées par l’ordonnance du 6 avril 2022 relative à l’aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte (codifiée en la matière dans le Code de l’urbanisme).

Dans un cadre strict, il pourra donc être dérogé à l’obligation de continuité dans les secteurs de relocalisation de biens menacés par l’érosion (C. urb., art. L. 312-8), délimités par un contrat de projet partenarial d’aménagement (conclu avec l’Etat) mettant en œuvre une opération de recomposition spatiale sur le territoire des 126 communes listées dans le décret du 29 avril 2022. Dans ces secteurs et dans la mesure nécessaire à la relocalisation des constructions et ouvrages menacés par l’évolution du trait de côte, il sera ainsi possible d’échapper au principe d’extension en continuité de l’urbanisation, avec l’accord du préfet et après avis (simple) de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Mais cette dérogation devra être mise en œuvre en dehors des espaces remarquables au sens de la loi Littoral (C. urb., art. L. 121-23), des espaces proches du rivage (en principe) et d’une bande d’une largeur d’un kilomètre à compter de la limite du domaine public maritime (C. urb., art. L. 312-9 1°).

Aux mêmes conditions, le périmètre bâti existant des secteurs déjà urbanisés délimités dans le cadre de la loi ELAN pourra être étendu et il pourra encore être dérogé à l’obligation de prévoir des coupures d’urbanisation dans les documents locaux d’urbanisme. Là encore, ces assouplissements devront épargner les espaces remarquables et (en principe) les espaces proches du rivage (C. urb., art. L. 312-9 2° et 3°).

Toutefois, dans un souci de pragmatisme lié à la configuration très variable des lieux et à titre exceptionnel, des opérations de relocalisation pourront être envisagées dans les espaces proches du rivage avec l’autorisation du ministre chargé de l’urbanisme (et après avis conforme de la CDNPS), mais toujours à l’exclusion des espaces remarquables de la loi Littoral et bien évidemment de la bande des 100 mètres (ainsi que de la zone d’outre-mer des 50 pas géométriques). L’ordonnance du 6 avril 2022 précise à ce sujet qu’ « En vue de la réalisation d’une opération d’aménagement mentionnée à l’article L. 312-8, des secteurs déjà urbanisés peuvent être identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme dans les espaces proches du rivage » (C. urb., art. L. 312-10). Cette dérogation exceptionnelle devra faire l’objet d’une surveillance toute particulière (notamment des associations de protection de l’environnement) et ne saurait en aucun cas, à terme, constituer le prélude d’une suite sans fin de nouveaux assouplissements à la loi Littoral…

Renforcement du régime protecteur de la bande des 100 mètres dans les zones d’érosion

Dans la fameuse bande littorale des 100 mètres, on sait que les constructions et installations sont interdites en dehors des espaces urbanisés, sauf lorsqu’elle sont « nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau » (C. urb., art. L. 121-16 et L. 121-17). La loi Climat et Résilience du 22 août 2021, au nom de la lutte contre l’érosion, vient largement renforcer ce régime d’inconstructibilité dans les zones exposées au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans, lesquelles devront être délimitées dans le document graphique du règlement du PLU sur le territoire des communes mentionnées dans le décret précité du 29 avril 2022.

D’abord, le régime d’inconstructibilité de la bande des 100 mètres est -fort logiquement- quasiment repris à l’identique s’agissant des espaces non urbanisés de ces zones d’érosion situés dans cette bande littorale éminemment sensible (ainsi que dans la zone ultra-marine dite des 50 pas géométriques). Le législateur a de surcroît ajouté une condition supplémentaire tenant au caractère démontable des constructions exceptionnellement autorisées au titre de l’exigence de la proximité immédiate de l’eau (C. urb., art. L. 121-22-4 II.). On notera que dans l’esprit de la loi Climat et Résilience, il y a une corrélation clairement établie entre cette zone d’érosion à court et moyen terme (horizon de 30 ans) et la bande littorale des 100 mètres de la loi Littoral, étant entendu que « lorsque la projection du recul du trait de côte à l’horizon de trente ans le justifie, le plan local d’urbanisme (…) porte la largeur de la bande littorale mentionnée à l’article L. 121-16 à plus de cent mètres » (C. urb., art. L. 121-19 al. 2).

Ensuite, ce régime d’inconstructibilité est également étendu aux espaces urbanisés de la zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans, renforçant considérablement le dispositif déjà très protecteur de la bande des 100 mètres. Cela étant, dans ces espaces urbanisés, sont autorisés, en dehors des constructions (démontables) nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes, ainsi que les extensions (démontables), mais toujours « sous réserve de ne pas augmenter la capacité d’habitation des constructions » (C. urb., art. L. 121-22-4 I.). La caractérisation de ces deux catégories d’espaces (urbanisés ou non) devrait s’opérer sur la base de la jurisprudence littorale traditionnelle, à savoir que la présence d’un habitat diffus ne confère pas au site en cause un caractère urbanisé ⁽³⁾. Dans ce cas, quid du sort des constructions existantes dans les secteurs jugés non urbanisés ?

Enfin, il faut également se projeter bien au-delà de la bande des 100 mètres, dans la deuxième catégorie de zones d’érosion devant être délimitées par le PLU des communes concernées (liste décrétale du 29 avril 2022), c’est-à-dire à un horizon à long terme compris entre trente et cent ans (C. urb., art. L. 121-22-2 2°), dans un vaste secteur correspondant en partie aux espaces proches du rivage au sens de la loi Littoral. Le régime de constructibilité limitée gouvernant ces espaces proches du rivage au titre de la loi du 3 janvier 1986 (en vertu duquel l’extension de l’urbanisation doit être « limitée » : C. urb., art. L. 121-13) se voit durci -le cas échéant- par la loi Climat et Résilience, dans une hypothèse dont seul l’avenir révèlera la portée concrète.

Ainsi, le principe est celui de la démolition obligatoire de toute construction nouvelle à compter de la date d’entrée en vigueur du PLU intégrant les zones d’érosion (et des extensions de constructions existantes), avec remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais du propriétaire, « lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d’une durée de trois ans » (C. urb., art. L. 121-22-5 I.). L’obligation de démolition et de remise en état sera ordonnée par arrêté municipal dans les conditions fixées au III de l’article L. 121-22-5 du Code de l’urbanisme. Ces dispositions drastiques seront-elles de nature à tarir le désir d’habiter en bord de mer ?

Une situation juridique des plus complexe

Le cumul des dispositions des lois Littoral, Climat et Résilience, et de l’ordonnance d’adaptation à l’érosion côtière se traduit au final par un durcissement significatif des règles de construction et d’urbanisation dans la bande des 100 mètres (et potentiellement dans les espaces proches du rivage), tout en assouplissant le principe de continuité.

Le bilan de ces apports législatifs est encore marqué par la complexité des nouveaux dispositifs juridiques et des représentations mêmes du littoral, oscillant entre espace de protection au titre de la préservation de l’environnement et espace de protection au titre de la lutte contre les risques naturels côtiers.

Restera encore à mettre en œuvre les tout neufs instruments dont disposent les territoires littoraux pour faire face au recul du trait de côte (droit de préemption spécifique, bail réel d’adaptation à l’érosion…).