C’est un lieu commun de constater que les procédures de participation du public à l’élaboration des actes administratifs se sont considérablement développées, tout particulièrement dans les domaines de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme. L’enquête publique n’est plus depuis longtemps la quintessence du droit de la participation, dont les nombreuses déclinaisons interrogent le juriste quant à la nécessité d’une structuration générale, dans une optique de rationalisation.
En plus des procédures relatives à la mise en œuvre de la Charte de l’environnement (art. 7) ou au débat public décrites dans le code de l’environnement, la concertation au titre de l’article L.103-2 du code de l’urbanisme alimente un contentieux fourni. Rappelons que cette procédure spécifique d’association du public (habitants et associations locales essentiellement) vise notamment l’élaboration ou la révision des schémas de cohérence territoriale (Scot) et des plans locaux d’urbanisme (PLU), la création de zones d’aménagement concerté (ZAC) et les projets de renouvellement urbain. C’est dire toute son importance pratique.
Le contentieux a pu effrayer les collectivités
La loi prévoit en la matière (C. urb., art. L.103-3) que les objectifs poursuivis par le projet en cause et les modalités de la concertation doivent être précisés (souvent par une délibération du conseil municipal ou communautaire concerné). Ces modalités doivent permettre au public, « pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés », d’accéder aux informations afférentes au projet, aux avis requis, ainsi que de »formuler des observations et propositions » (C. urb., art. L.103-4).
Le contentieux de la concertation a pu effrayer les collectivités locales, en raison des perspectives d’annulation par le juge administratif du document d’urbanisme adopté. Les recours contre la délibération finale d’approbation, fondés sur l’existence d’un vice affectant la légalité de la concertation, peuvent être, en effet, lourds de conséquences.
Le jeu de l’exception d’illégalité resserré
Le Conseil d’Etat, en 2017, a fermement resserré le jeu complexe dit « de l’exception d’illégalité », en affirmant que si la délibération initiale fixant les objectifs du projet et les modalités de la concertation « est susceptible de recours […], son illégalité ne peut, en revanche, […], être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ».
La portée de cette décision d’équilibre doit être bien comprise : si elle limite certaines actions, il est clair que les modalités de la concertation qui ont été préalablement fixées doivent être respectées, sous peine d’entacher d’illégalité l’ensemble de la procédure d’adoption du projet (et ce, jusqu’à la délibération finale).
En tout état de cause, les juges du fond se montrent exigeants sur la sincérité de la mise en œuvre de ces modalités (réunions publiques, site internet, bulletin municipal, registre…) : elles « ne sauraient être regardées comme ayant été respectées si, bien que formellement exécutées, elles l’ont été dans des conditions les privant de tout effet utile ».
Le contentieux de la concertation demeure, au final, un point de haute vigilance, y compris quant au caractère suffisant des modalités retenues. Difficile d’envisager, à ce sujet, une procédure totalement dématérialisée.
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