Le Sénat sonne l’hallali contre les AAI

Après deux premiers rapports restés sans suite, en 2006 et en 2010, les parlementaires semblent  parvenir à leurs fins et à faire aboutir leurs propositions d’encadrement des autorités administratives indépendantes (AAI).

Le troisième rapport sénatorial, du 28 octobre 2015, aura finalement fait mouche. Avec un titre  qui ne cherche pas à dissimuler pas son objet : « Un État dans l’État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Le rapporteur de cette étude n’était autre que le Sénateur Jacques Mezzard (RDSE), qui vient de voir sa proposition de loi organique adoptée à l’unanimité par le Sénat  le 2 juin.

Des propositions pour « brider » le pouvoir de ces structures

L’enjeu du projet de loi  est à la fois technique et politique. Il vise à rationaliser le cadre de fonctionnement des autorités administratives, en fixant dans la loi une liste exhaustive et des règles de fonctionnement communes. Mais, derrière, se profile également la volonté des sénateurs – à l’origine de ce texte – de brider le pouvoir de ces structures qui, selon les élus, empiètent parfois sur le territoire de la décision politique.

Les 11 propositions du Rapport Mezard – 28 octobre 2015

• Proposition n° 1 : Réserver à la loi le pouvoir de qualifier un organisme d’autorité administrative indépendante.
• Proposition n° 2 : Retenir les vingt autorités administratives indépendantes qui justifient de cette qualification en raison de leur objet et de leurs compétences, sans préjudice de fusions ultérieures de certaines d’entre elles.
• Proposition n° 3 : Revoir et diversifier la composition des collèges des autorités administratives indépendantes en limitant les nominations de membres du Conseil d’État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes.
• Proposition n° 4 : Procéder à la désignation des parlementaires, membres d’une autorité administrative indépendante, par leur assemblée parlementaire en séance publique ou par le président d’une assemblée après approbation par une majorité qualifiée de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée.
• Proposition n° 5 : Consolider les règles communes de déontologie pour les membres et les agents des autorités administratives indépendantes (généralisation du devoir de réserve, de l’interdiction de détention d’intérêts avec le secteur contrôlé, contrôle des reconversions après la fin des fonctions, etc.).
• Proposition n° 6 : Rendre le mandat des membres d’autorité administrative indépendante non renouvelable.
• Proposition n° 7 : Interdire l’exercice concomitant de mandats au sein de plusieurs autorités administratives indépendantes.
• Proposition n° 8 : Réserver l’usage par une administration des éléments recueillis à la demande et pour le compte d’une autorité administrative indépendante aux objectifs propres à cette autorité.
• Proposition n° 9 : Soumettre systématiquement la nomination des présidents d’autorités administratives indépendantes à la procédure d’audition et de vote préalable des commissions permanentes du Parlement prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.
• Proposition n° 10 : Afin de faire ressortir la vérité des coûts des autorités administratives indépendantes, prévoir chaque année, prévoir chaque année la remise au Parlement d’un rapport, en annexe générale au projet de loi de finances (un « jaune »), présentant les principales données financières et budgétaires relatives aux autorités administratives indépendantes (ventilation des dépenses par titre, exécution des années précédentes, plafond d’emplois, répartition des effectifs par catégorie [(mise à disposition, détachement, etc.]) agrégées pour l’ensemble des autorités et de façon individualisée.
• Proposition n° 11 : Systématiser le dépôt d’un rapport annuel par autorité administrative indépendante selon un modèle commun avec des rubriques obligatoires, pouvant donner lieu à une séance annuelle de contrôle en séance publique, introduite par un rapport préalablement confié à un membre des commissions permanentes compétentes.

Qu’est-ce qu’une AAI ?

Une autorité administrative indépendante (AAI) est une institution de l’État chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le Gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement. Les AAI sont une catégorie juridique relativement nouvelle car, contrairement à la tradition administrative française, elles ne sont pas soumises à l’autorité hiérarchique d’un ministre. C’est dans la loi du 6 janvier 1978 créant la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) que le terme est apparu pour la première fois. Leur nombre varie selon les sources, en fonction des critères de définition retenus.

A quoi servent les AAI ?

Le Parlement crée ces autorités indépendantes  pour des motifs très différents. Elles se répartissent en deux catégories, celles chargées de la régulation des activités économiques et celles protégeant les droits des citoyens.

Parfois, il s’agit de garantir le respect de libertés contre des défaillances de l’Etat (la CNIL, le Défenseur des droits ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté).

Il peut aussi s’agir d’exercer des fonctions de régulateurs dans un marché ouvert à la concurrence (la commission de régulation de l’énergie ou l’Autorité de régulation des activités ferroviaires exercent dans des domaines où EDF et la SNCF ont encore des liens étroits avec l’Etat).

A cette classification binaire, on serait tenté de rajouter une troisième catégorie d’AAI : celles chargées de gérer l’ingérable, pour le Gouvernement comme pour le Parlement, et de sortir des scandales politico-financiers (la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ou la Haute autorité pour la transparence de la vie publique créée après l’affaire Cahuzac).

Arguments à charge

Au fil des rapports parlementaires, on peut lister quatre catégories d’arguments à charge qui conduisent à considérer qu’il faut encadrer les AAI :

• Argument déontologique  – Selon Jacques Mezard, les travaux de la commission d’enquête sénatoriale sur ces autorités a relevé plusieurs manquements déontologiques. Notamment près de 18 % des membres d’AAI ont refusé,  lors de la remise du rapport, de déposer leurs déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
• Argument juridique – Les AAI, placées en dehors des structures administratives traditionnelles,  ne sont pas soumises au pouvoir hiérarchique. Elles constituent donc une exception à l’article 20 de la Constitution selon lequel le Gouvernement dispose de l’administration.
• Argument politique – Le recours à ces entités hybrides paraît entériner la défiance à l’égard du système traditionnel, qu’il s’agisse des administrations placées sous le contrôle du pouvoir exécutif ou des juridictions. Le contrôle démocratique des AAI ne pouvant être exercé par le Gouvernement sans remettre en cause les garanties d’indépendance attachées à ces autorités, il doit être assuré par le Parlement. Le renforcement d’un tel contrôle permettrait de réconcilier l’exigence d’indépendance et le principe de responsabilité.
• Argument financier – Avec une direction collégiale, un personnel dédié du fait de leur «indépendance» et un budget propre, les AAI représenteraient pour l’Etat un coût d’environ environ 600 millions d’euros par an selon Marie-Hélène Des Esgaulx, la présidente de la commission d’enquête sénatoriale. En outre, indépendantes, les AAI échappent au contrôle financier du Parlement.

Plaidoyer en défense

Si l’on veut défendre les AAI, il suffit de revenir sur leurs trois caractéristiques . Les AAI sont :

• des autorités : elles disposent d’un certain nombre de pouvoirs (recommandation, décision, réglementation, sanction). A ce titre, elles sont censées être réactives.
• administratives : elles agissent au nom de l’État et certaines compétences dévolues à l’administration leur sont déléguées (ex : le pouvoir réglementaire). A ce titre, leurs décisions sont censés être efficaces.
• indépendantes,des secteurs contrôlés comme des pouvoirs publics, leurs membres ne sont pas révocables. A ce titre, les pouvoirs publics ne peuvent pas leur adresser d’ordres, de consignes ou même de simples conseils.

Une alternative aux AAI ?

Le Conseil d’Etat s’est penché en 2012 sur une autre forme de gouvernance, celle des agences. Alors que l’AAI est une structure « indépendante » au regard de sa gouvernance, de sa gestion et de ses ressources, une agence est quant à elle «  autonome ». Elle dispose de larges possibilités d’action, d’une gouvernance spécifique. Mais elle est rattachée à l’autorité de tutelle publique qui l’a créée.

Le Conseil d’Etat en a dénombré 103, parmi lesquelles l’Agence française de développement, Pôle emploi, Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), l’agence France Trésor, Agence des participations de l’Etat, Agence du patrimoine immatériel de l’Etat, service des achats de l’Etat . L’agence est unique dans son domaine. Certaines sont « opérationnelles » : elles assurent des prestations que l’Etat ne saurait assurer correctement.  D’autres exercent des missions de police administrative ou d’expertise ou encore de financement.

Selon le Conseil d’Etat, le phénomène de gestion par agence concerne les collectivités locales, initialement avec les CCAS, les caisses des écoles ou encore les offices de tourisme…