Les recours abusifs dans le contentieux administratif

Selon l’article R 741-12 du Code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3000 euros ». Cet article n’est pas sans rappeler – en partie seulement – l’article 32-1 du Code de procédure civile ⁽¹⁾.
On en déduit donc que l’abus ne se mesure pas au tort causé à un défendeur indûment attrait en justice, mais à l’usage impertinent que le demandeur fait de la justice administrative.

De fait, des décisions infligeant une amende pour recours abusif devant la juridiction administrative (au demeurant très peu fréquentes), sanctionnent essentiellement, soit des recours qui ne sont que la réitération de précédents déjà jugés, soit ceux mettant en cause, en termes diffamatoires ou injurieux l’indépendance et l’impartialité du juge ⁽²⁾, soit enfin ceux émanant d’un requérant « quérulent » ⁽³⁾ qui « se distrait à encombrer la juridiction de requêtes manifestement infondées ou irrecevables ». Est ainsi abusive pour le juge administratif la requête qui instrumentalise le prétoire, peu important les fins poursuivies.

Contentieux triangulaires – Cette caractéristique soulève quelques problèmes, dans les contentieux « triangulaires », dans lesquels est contestée la légalité d’un acte conférant des droits à un tiers, et dont le meilleur exemple est donné par le contentieux du permis de construire.
Un procès abusif (non dicté par le souci de préserver les règles d’urbanisme) sera certes rejeté, mais au terme seulement d’un délai de plusieurs mois…

Les dommages causés par ce genre de recours – même lorsqu’ils sont rejetés – tiennent à ce que le bénéficiaire de l’acte a été tenu, par prudence (ou par ses banquiers…), d’attendre l’issue contentieuse de l’affaire avant de bénéficier de son autorisation, ce qui représente un coût souvent considérable.
Or il ne lui sera pas possible de présenter au juge de l’excès de pouvoir des conclusions tendant à la condamnation du demandeur téméraire. Interdiction liée à la nature spéciale du recours pour excès de pouvoir, réputé procès fait à un acte au nom du principe de légalité ⁽⁴⁾.

C’est devant le juge judiciaire qu’actuellement doit être présentée une telle demande, lors même qu’elle concerne un recours abusivement présenté devant le juge administratif ⁽⁵⁾. Cette amende, qui apparaîtra souvent plus comme l’expression de l’énervement des magistrats irrités par le demandeur que comme l’affirmation que ce dernier a détourné de sa finalité le droit de former un recours, devrait évoluer si l’on veut lui conférer une vertu pédagogique.

Défense abusive – Si l’on souhaite, par la menace d’amende, réduire le flot des requêtes inondant la juridiction administrative, les exigences du procès équitable et le principe de l’égalité des armes voudraient que, parallèlement au recours abusif, soit reconnue la « défense abusive ».
Tout autant que le requérant abusif, l’autorité administrative qui s’obstine à ne pas reconnaître, par une abrogation ou un retrait bienvenus, qu’elle a commis une illégalité relevant du domaine de l’évidence, perturbe la bonne marche de la justice administrative en contribuant à l’encombrer de recours qu’un minimum de bon sens aurait permis d’éviter. Cela ne mérite-t-il pas une amende ?

Il est temps surtout de reconnaître que, dans certains contentieux triangulaires (et l’on songe de nouveau à celui des permis de construire), derrière le mythe du procès fait à un acte, se trouve la réalité de l’affrontement entre des intérêts privés, prenant appui sur des règles de droit public. Cela paraît une raison majeure pour admettre que des conclusions reconventionnelles incidentes puissent être formées par le défendeur devant le juge même saisi du dossier de fond.

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