« Le ministre peut décider ce qu’il veut, je lui ai dit que je refusais cette injonction faite aux collectivités de restreindre leurs dépenses », déclarait, furieux, le président du Comité des finances locales, André Laignel, à la sortie d’une réunion houleuse des représentant des institutions territoriales avec Bruno Le Maire, le 9 avril.
Le gouvernement, qui a pour objectif une baisse des dépenses de plusieurs milliards d’euros en 2025 afin de réduire le déficit à 5,1%, estime justifié que les collectivités locales y participent dans la mesure où elles font partie du « système finances publiques » avec l’Etat et la Sécurité sociale. En se basant sur une inflation de 2,4 %, il leur demande de limiter la progression de leurs dépenses de fonctionnement à 1,9 % (-0,5 % par rapport à l’inflation), ce qui figure dans le programme de stabilité adressé à Bruxelles.
En fait, il n’y a pas là de quoi s’étonner. Cette volonté de l’Etat de faire participer les collectivités locales à la soutenabilité des finances publiques n’est pas nouvelle. Depuis des dizaines années des rapports le réclament, suivis de tentatives plus ou moins réussies.
Des experts « vent debout » pour freiner « l’ardeur dépensière » des collectivités locales
En effet, dès 1986, le gouvernement, inquiet de la progression des dépenses publiques, demandait à un conseiller-maître à la Cour des comptes, Jean Raynaud, et à un préfet, Paul Feuilloley, de lui remettre un rapport sur les dépenses des collectivités locales. Ce rapport constatait que les dépenses locales évoluaient plus vite que celles de l’Etat et qu’il serait pertinent de leur fixer une norme de référence, impérative ou indicative, accompagnée d’une sanction pour dépassement, la réduction d’une subvention importante, la dotation globale de fonctionnement.
Les réactions, à l’époque, furent vives du côté des élus, qui jugèrent ces propositions inadmissibles, comme le martela le sénateur Pintat s’adressant au ministre chargé des collectivités locales, Yves Galland, lors d’une séance au Sénat, le 3 décembre 1986 : « Nous ne pouvons en aucun cas admettre ce que demande ce rapport, à savoir imposer aux assemblées locales une contrainte visant à limiter ou à pénaliser leurs choix politiques. La création d’une norme de progression des dépenses, l’institution d’un ratio d’autofinancement minimal sont, entre autres propositions, clairement inacceptables par les représentants des collectivités locales que nous sommes ici. »
De son côté, le magazine phare des collectivités locales, « La Gazette des communes, des départements et des régions », titrait : « Le rapport Feuilloley-Raynaud ou la décentralisation à rebours ». Il faut dire que les lois de décentralisation n’avaient été votées que peu de temps avant (1982-1983).
Par la suite, d’autres rapports poursuivirent inlassablement dans le même sens, comme les rapports Camdessus (2004), Richard (2006), Balladur (2009), Carrez-Thénault (2010), Lambert-Malvy (2014) ou, depuis 2013, plusieurs rapports de la Cour des comptes. Mais ce n’est pas tout.
Des dispositifs contractuels léonins à répétition
Des mesures concernant, pour leur majorité, une régulation des dépenses locales par une action sur les dotations furent mises en place à plusieurs reprises. Il fut par exemple institué une programmation pluriannuelle de l’évolution des dotations qualifiée de « pacte de stabilité financière » (1996-1998) suivie, avec quelques variantes, d’un « contrat de croissance et de solidarité » (1999-2007) puis d’un « contrat de stabilité » (2008-2010). Sans compter l’application de la norme de dépenses de l’Etat au « prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales » (2008) afin de limiter le montant de l’allocation de la plupart des dotations qui figurent à ce poste du budget de l’Etat.
Par la suite, un gel des principales dotations au niveau de 2010 fut décidé dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 et une baisse dans celle de 2015-2019 avec effet sur 2015-2017. Une nouvelle loi de programmation 2018-2022 introduisit une procédure contractuelle d’évolution des dépenses de fonctionnement. Celle de 2023-2027 fixe également des objectifs repris dans le programme de stabilité.
Autrement dit, depuis des décennies, et quel que soit le contexte, les tentatives visant à maîtriser la progression des dépenses des collectivités territoriales sont récurrentes et ne connaissent pas un succès foudroyant (selon le rapport Feuilloley-Raynaud, elles représentaient 8,68 % du PIB en 1984 contre un peu plus de 8 % aujourd’hui).
Une juridicisation européenne de l’interdépendance des acteurs financiers publics
Toutefois, si les divers dispositifs proposés ou mis en œuvre sont bien liés au souci de répondre dans l’urgence à la nécessité d’équilibrer les finances publiques en faisant participer tous les acteurs concernés (Etat, collectivités locales et organismes de sécurité sociale), là n’est cependant pas leur seul fondement.
La démarche ne résulte pas uniquement d’un simple constat développé par les divers rapports. La pression fut mise sur les élus locaux avec la formalisation qui fut faite dans le cadre de l’Union européenne par l’introduction d’un modèle global des finances publiques figurant dans le traité de Maastricht (1992) comme par celui sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (2012) visant un équilibre général des finances publiques des Etats membres.
Un modèle de gouvernance financière locale inadapté ?
Au-delà de toute polémique, force est de reconnaître que les finances publiques forment un système au sein duquel il ne peut y avoir une autonomie autre que relative des acteurs et des structures qui le composent.
Pour toutes ces raisons, et compte tenu du contexte très difficile dans lequel se trouve la gouvernance financière publique en France, on ne peut donc être surpris de la démarche du gouvernement qui consiste à faire adopter aux collectivités locales ce qui ressemble d’assez près à une norme de dépense.
Et, si l’on ajoute à cela la déconstruction progressive de l’autonomie fiscale amorcée dès 1982 avec les allègements fiscaux institués par la loi de finances rectificative du 26 juin 1982, il reste que se pose, sous couvert de simples mesures de « bon sens », la question cruciale non résolue de la reformulation concrète, pour la société française actuelle, de l’effectivité et de la relation entre deux principes constitutionnels, celui de libre administration des collectivités territoriales et celui d’autonomie financière. Ainsi se profile, sous des aspects purement techniques, une transformation, pire encore une évaporation, du modèle de gouvernance financière locale tel qu’il avait été conçu en d’autres temps, plusieurs années avant les lois de décentralisation (1).
Il serait aujourd’hui urgent d’en débattre publiquement au-delà des cercles d’initiés car ce qui est en jeu est un choix de société. Il y va de la solidité et de la pérennité des institutions de base de notre démocratie, les collectivités locales, de discuter sur le fond de leur place et de leur pouvoir financier au sein de la société contemporaine.
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