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[Entretien croisé] Finances publiques

Echec de la décentralisation, renouveau des relations Etat-Collectivités : Michel Bouvier et Philippe Laurent se livrent

Publié le 15/04/2022 • Par Cédric Néau Romain Gaspar • dans : A la Une finances, Actu experts finances, France

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D.R.
A quelques jours du second tour de l'élection présidentielle, Philippe Laurent, le maire de Sceaux et deuxième vice-président de l’Association des maires de France, et Michel Bouvier, professeur des universités et président de Fondafip prennent le temps d’analyser les échecs des relations financières et politiques actuelles entre l’Etat et les collectivités et dessinent les contours d’un nouveau cadre de confiance partagé. Inspirant.

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Comment peut-on commencer à redessiner le financement des collectivités compte tenu de la disparition de la taxe d’habitation?

Philippe Laurent : On ne peut pas parler de finances publiques locales, sans parler de politiques publiques. C’est lié. La question est en fait de savoir ce qu’on veut en matière de politiques publiques. Mais on n’a jamais fait le bilan de la décentralisation. Pas en termes financiers mais en termes d’aménagement du pays, de la qualité de vie pour les gens, qu’est-ce que ça a apporté? Donc déjà, il me semble indispensable de faire ce bilan pour éclairer ce qu’on veut pour l’avenir.

Ensuite Il faut rappeler qu’il y a 40 ans, les élus locaux et l’Etat, c’était pareil. Mais à partir des années 80, on est passé à un système de marchandisation de la société avec des bilans et des comptes, ce qui a change la nature des relations entre l’Etat et les collectivités. Nous n’avons plus partagé les finalités de l’action publique et la définition de l’intérêt général. Avant de parler finances, il faut se demander quelle est la part de la richesse à consacrer au financement du service public, de la solidarité? Qui gérera le mieux? Est-ce que c’est le niveau central ou local?

Michel Bouvier : Je crois qu’on est quand même allé assez loin dans la destruction du modèle fiscal qui avait été mis en place, il y a une cinquantaine d’années. Et à mon avis, il n’existe plus. Nous sommes donc face à des choix cruciaux. Je crois que c’est aussi un problème institutionnel, c’est à dire de rapports entre l’État et les collectivités locales qui, effectivement, se sont dégradés d’année en année. C’est tout à fait anormal de se regarder en chiens de faïence comme ça, alors qu’on participe de la même organisation, de la même société, du même système politique et administratif. La question de la régulation du système financier public, doit être réglée dans son ensemble c’est à dire non seulement les finances de l’Etat, mais aussi des collectivités locales et la Sécurité sociale. La programmation des finances publiques est une régulation de la gestion, pas de la décision. On s’enferme dans une mystique de la gestion actuellement.

D’ailleurs, on en a vu les effets sur les hôpitaux. Il faut remettre à plat tout le système et créer un organe d’aide à la décision qui ne soit pas des bureaux d’études et de conseils mais institutionnalisé où se rencontrent les différents acteurs des finances publiques. Déjà, ce serait la matrice, à mon avis, d’un système politique futur. Et les politiques publiques doivent émerger à partir de ce genre d’institutions où on peut enfin négocier. Car aujourd’hui, c’est l’affrontement permanent. On est en train de se suicider.

Pourquoi finalement ces conférences nationales des territoires, échouent toujours?

PL : C’est très simple. Il n’y a aucune confiance. Il n’y a donc aucune discussion, donc ça ne fonctionne pas. Il faudrait mettre plus de moyens intellectuels, faire des préparations avec des techniciens à la fois de l’État et des collectivités ou des associations d’élus qui devraient être beaucoup plus puissantes. On travaille en amateur avec très peu de moyens, sans confiance et sans volonté politique de faire aboutir le travail en commun.

Faut-il une loi de financement des collectivités?

PL : je n’ai jamais voulu ça. Comme le député LREM du Gers Jean-René Cazeneuve, je suis favorable à un vrai débat au Parlement sur la place des finances publiques locales qui doit avoir lieu au moment du débat d’orientation budgétaire dès fin juin, début juillet. Là, oui, ça vaut la peine avec un rapport et des perspectives à la clé.

Mais traduire les conclusions dans une loi de finances à proprement parler, je ne vois pas à quoi ça sert. Il ne faut pas que ce soit un texte spécifique comme le PLFSS, parce que c’est la traduction de la prise en main par l’État de tout le secteur des finances sociales géré auparavant de manière paritaire. Mais c’est aussi la traduction de l’incapacité des partenaires sociaux à s’entendre. Comme l’État les et collectivités.

Faut-il faire le deuil de l’autonomie fiscale?

PL : J’ai un raisonnement politique. On ne peut pas avoir la responsabilité politique de lever l’impôt concentrée à un seul niveau, c’est beaucoup trop lourd, même au plus au niveau du président de la République. Ca n’a pas marché et ça ne peut pas marcher. De plus, la responsabilité politique, ça veut dire pouvoir mener un projet politique. Il faut la capacité de pouvoir se procurer les moyens. Si on n’a plus de responsabilité fiscale, c’est un discours qui tombe à plat. Il faut dire aussi que l’autonomie fiscale n’a pas été assumée par tous les élus, notamment par ceux dont les territoires étaient pauvres sur lesquels ils n’avaient pas de base fiscal. Maintenant, comme tous les impôts localisés s’en vont, la seule possibilité, c’est l’impôt partagé.

MB : Je ne suis pas personnellement partisan d’une imposition partagée car on retombe sur les centimes additionnels et une fiscalité totalement liée à celle de l’Etat puisque c’est l’Etat qui décide des impôts. Je ne parle pas du taux mais de la décision des règles fiscales de supprimer ou créer un impôt. C’est le Parlement qui décide, les collectivités locales n’ont pas de pouvoir législatif. Le lien existant dans les impôts partagés n’est donc pas sain, car ils ne sont pas propres aux collectivités. Il faut donc rebâtir une fiscalité locale en fonction d’une valeur économique qui ne soit pas la valeur foncière. Le foncier, c’était l’ancien régime.

Ce n’est pas non plus la valeur travail qui a servi lors de la révolution industrielle pour l’impôt sur le revenu. Aujourd’hui nous sommes dans le monde de l’abstrait, des GAFAM, de la taxation des plateformes, etc. C’est ce type de fiscalité là qu’il faut retenir et puis la fiscalité de l’environnement qu’on a beaucoup de mal à mettre en place. Il faut donc une fiscalité qui se structure sur les grands enjeux actuels. Mais on ne peut pas le faire en un jour. D’autant que la fiscalité de l’Etat est elle aussi menacé avec des impôts qui, progressivement, vont devenir de plus en plus obsolètes. On est face à une question qui concerne donc toute la fiscalité. La facilité c’est le partage de l’impôt d’État avec des critères de péréquation verticale. Ca paraît simple comme ça, mais c’est un retour en arrière, on détruit complètement la décentralisation.

Comment créer des impôts locaux sur le numérique ou l’écologie qui sont de nature globale?

MB : On peut parfaitement créer une fiscalité locale en fonction de la réalité de la collectivité. Moi, je suis partisan d’une politique asymétrique. C’est-à-dire qu’on ne considère pas chaque collectivité de la même manière qu’une autre, on ne les uniformise pas. En fonction de leurs ressources, elles peuvent avoir tel ou tel type de fiscalité. On n’aurait donc pas les mêmes impôts pour les régions, pour les départements, etc.

En revanche, à la base il faut un processus de régulation avec des décisions prises par des instances nationales. Il faut mettre en place des institutions qui répondent à cette complexité, pas des conférences qui se réunissent de temps en temps. Il faut une institution réunissant des spécialistes mais pas que des économistes ou des gestionnaires qui ne raisonnent qu’avec des modèles économiques et de gestion.

On aurait donc des impôts adaptés aux spécificités locales. Ce serait un peu la fin du mythe de l’égalité devant l’impôt?

PL : on peut même très bien laisser la collectivité définir les modalités de prélèvement sur ses habitants, avec quelques quelques barrières tout de même. Dans le cadre de la réforme des valeurs locatives, l’AMF avait proposé de laisser les collectivités définir leur base fiscale. En cas d’abus, on aurait pu imaginer des instances d’appel. J’avais même demandé pour ma commune les 100 000 euros de frais d’assiette pour pouvoir les refaire nous-mêmes, comme en Suisse. C’était un travail pour trois personnes et je suis certains chez moi d’être capable d’évaluer les locaux, de fixer des bases fiscales sur la base de valeur vénale, etc. Oui, je partage l’idée. Est ce que la France en sortirait affaiblie?

L’avenir c’est donc la fiscalité locale écologique?

PL : Oui, mais ça dépend comment c’est calculé. On ne peut pas faire dépendre les ressources d’une collectivité qui doit assurer un service public de base par une fiscalité punitive ayant vocation à disparaître.

MB : Il faut qu’elle soit considérée comme légitime par les contribuables. Mais je crois qu’il y a urgence à retrouver cette légitimité. Les impôts dits modernes qui datent de 1950 sont de plus en plus fraudés. La fiscalité de l’Etat est également menacée par les problèmes de réchauffement climatique, démographiques, sanitaires et de sécurité considérables. Et les collectivités de plus en plus subventionnées par l’Etat vont l’être aussi. Je pense qu’il arrivera un moment où l’Etat n’aura plus les moyens de financer les collectivités locales parce qu’il aura trop de difficultés pour se financer lui-même. En revanche, le niveau local est peut être le bon pour que le contribuable considère que la fiscalité qu’il doit payer est légitime et dont il voit les résultats. Peut être que là, ça peut marcher.

Quel avenir à la DGF? Et on voit que la part de péréquation dans la DGF est de plus en plus importante. Est ce que ça a vocation à devenir une dotation de péréquation plus qu’une dotation de fonctionnement?

PL : Dès le départ, il y avait quand même une volonté péréquatrice. En revanche, les dotations sont de moins en moins globales. On est revenu en arrière par rapport à la loi de 1979 qui a créé la DGF et qui fusionnait toute une série de subventions provenant d’un peu partout. Cette idée de globalisation qui était la condition de l’autonomie financière pour le coup est en recul avec les DSIL, DETR, toutes ces dotations affectées par les préfets, c’est du recul !

MB : L’idée de la décentralisation procédait d’un phénomène général dans les pays de l’OCDE. C’est un phénomène qui était sous-tendu par l’idée de l’école du Public Choice, qui disait que la décentralisation faisait partie du projet économique libéral. Mais on n’a pas continué à mettre en relation les institutions avec ce cadre de pensée. Les institutions qu’on a mises en place avec la décentralisation sont des institutions qui procèdent d’une pensée économique libérale qui associe les collectivités locales au développement du marché économique. C’était ça l’idée du développement économique local. Or aujourd’hui, on va à l’inverse avec une logique néo keynésienne, lancée dès 2006 avec l’idée d’un retour à un Etat fort pour développer un pays. Ce retour au keynésianisme est né avant les crises. Mais ces crises des subprimes, sanitaire et maintenant l’Ukraine, amplifient la contradiction entre le modèle libéral des années 70 sur lequel s’est construit la décentralisation et, celui keynésien aujourd’hui privilégié. Ce n’est pas propre aux collectivités locales. Il faut prendre en considération le mode de pensée d’une époque.

Les collectivités doivent-elles participer au redressement des comptes publics si jamais ils dérapent, notamment via des contrats du type de ceux de Cahors?

MB : Ce ne sont pas des contrats. Ils instaurent des rapports très inégalitaires entre l’Etat et les collectivités locales. Si l’Etat veut faire bien les choses, il doit faire en sorte que ce soit de vrais contrats avec des gens qui connaissent le droit des contrats et qui connaissent les risques. Dans le milieu local, ils ne sont pas assez professionnels. Donc, il faut une formation.

PL : Il faut le dire, la proposition des 10 milliards de participation au redressement des comptes publics d’Emmanuel Macron, c’est punitif. Il faut d’abord savoir qui va gérer le mieux l’argent public, non pas sous l’angle comptable mais sous l’angle de l’organisation des les services publics. Qui va mieux le faire ? Après tout, si on faisait une évaluation, on verrait peut-être que ce sont les collectivités qui le font le mieux. Mais la question ne se pose pas comme ça et on ne pas prendre pas des milliards comme ça. Avant, on doit discuter des politiques publiques et pour ça, il faut une institution avec un cahier des charges et un mode de fonctionnement.

MB : Une instance paritaire permettrait aussi d’avoir une certaine cohérence dans les politiques publiques de toutes sortes, mais aussi dans les politiques locales. Par exemple sur l’utilisation du foncier dans le cadre de la loi Climat. C’est aberrant de ne pas avoir pensé aux conséquences fiscales du ZAN. C’est la preuve qu’il n’y a aucune cohérence, aucune méthode de pensée.

Quand on parle d’autonomie fiscale ou financière, de décentralisation, de génie local, est-ce que ce n’est pas contradictoire, finalement de demander l’aide de l’Etat au moindre coup dur ?

PL : Ce n’est pas contradictoire parce qu’il n’y a pas la fiscalité. C’est ça le problème. Tout est là. Si un élu a une partie des ressources qui dépend de sa décision, de sa responsabilité politique, ce serait le cas. Il faut assumer dans ce cas-là et à mon avis, ça marcherait mieux et ce serait mieux compris par les habitants. Mais on fait le contraire, on déresponsabilise parce qu’on ne fait pas confiance. Ce mécanisme est très malsain.

MB : On voit bien que la quasi-disparition de la fiscalité locale est une impasse. On disait que la fiscalité était légitime mais en même temps on la détruisait avec des allègements, dégrèvements. On est à mon avis aussi voué pour des années à voir l’Etat financer les collectivités locales, tant qu’on n’aura pas inventé un système fiscal propre aux collectivités locales. Or je ne vois pas très bien comment on va faire pour réhabiliter une fiscalité locale, franchement. On a tellement détruit et on est incapable d’inventer autre chose. La seule issue qui reste, c’est donc de faire en sorte que les collectivités puissent négocier avec l’Etat, de façon sérieuse, c’est-à-dire sur le même pied d’égalité, en concertation, selon un esprit de plan. Sinon l’Etat donnera la part de produit fiscal qu’il souhaite aux collectivités et leurs associations continueront de rouspéter en disant que c’est la recentralisation. Ce n’est plus un problème fiscal maintenant, c’est un problème institutionnel.

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