C’est certes un lieu commun que de dire que les finances locales ont atteint un stade d’obsolescence, qui exige une réaction dans les trois années qui se profilent, au plus tard.
Ce Risorgimento auquel chacun devra nécessairement s’atteler obéit à plusieurs nécessités.
Il relève à la fois du problème posé par l’érosion et l’inadaptation progressive des bases sur lesquelles les finances locales reposent, tout autant que du paradigme sur lequel elles s’appuient depuis plus d’un demi-siècle, en raison des modifications profondes intervenues dans notre géographie économique et le poids de la dette nationale et corrélativement de la gouvernance des collectivités locales.
Enfin, outre ces carences et dérives intrinsèques, le système va immanquablement être percuté par la transition énergétique qui vient. L’inflation étant un phénomène oublié qui se rappelle à nous, et vient ajouter aux problèmes évoqués.
Cette introduction devrait se suffire à elle-même, pour indiquer le besoin d’un chemin nouveau.
Après deux décennies passées au Parlement, dont une quinzaine en charge des sujets de fiscalité locale, une part de doute vient cependant m’assaillir et m’inviter à faire quelques suggestions avec beaucoup d’humilité, pour n’avoir su les imposer, sans pour autant renier mes certitudes.
Nous vivons toujours sur les bases du système conçu au cœur des trente glorieuses
Nous vivons toujours sur les bases du système conçu au cœur des trente glorieuses, et mis en place malheureusement lors de la première crise qui a affecté nos finances publiques et engendré le déficit et le début de la dette actuelle. La structure mise en place avait pour vocation de transmettre aux collectivités tout un pan de l’économie et des services dont la Nation avait besoin, et qu’un Etat submergé ne pouvait assumer ; Ce système s’appuyant sur une richesse répartie de manière homogène sur le territoire, et sur une administration omniprésente et efficace. Une décentralisation, à venir, devait s’en faire le bras armé.
Il a été ainsi donné aux collectivités l’illusion pendant deux décennies d’une autonomie fiscale, avant que l’Etat ne soit contraint de reprendre la main sur une fiscalité dont il avait besoin et qu’il devait de plus en plus contrôler dans un contexte mondialisé, tout autant que celui d’une désertification rurale.
Depuis le milieu des années 1990, l’Etat a ainsi repris le contrôle de l’impôt économique, puis des ménages, avec la bénédiction institutionnelle de 2003, comme du juge constitutionnel.
Dans un même mouvement, nous nous sommes vu progressivement substituer des dotations et des parts d’impôts nationaux, alors que les bases quasi cinquantenaires de nos impositions stagnaient, des péréquations de tous ordres fleurissaient avec des effets contestés, et que les indices, synthétiques ou non, qui sous-tendent nos dotations devenaient inconsistants.
Le Covid a sans doute marqué la fin de ce mouvement, qui nous laissera pour seul héritage une part réduite d’impôts directs reposant sur le foncier (foncier bâti et non bâti – DMTO).
Encore que, certaines hésitations sur la révision des bases, comme l’arrivée du ZAN, devraient nous interpeller…
Si j’étais taquin, je dirais qu’à ce stade les formules « d’autonomie fiscale » et l’appel à « l’indexation de DGF » sont plus qu’anachroniques et devraient être rangées au magasin des vieux accessoires.
Nous devons instaurer un espace d’échange [et] faire vivre un système des finances locales rénové
Aussi, en tirerai-je quelques pistes après un premier double constat :
- Personne ne rétablira, au moins pour le quart de siècle qui vient, la bonne soixantaine de milliards dont nous avons allégé les ménages et les entreprises françaises, cela me paraît hors du temps. Nous devons vivre avec et intégrer ce nouveau paradigme.
- La dette nationale est telle que nous ne pouvons imaginer, par ailleurs, décorréler les finances locales des finances nationales, dont chacun doit prendre la mesure de l’interdépendance.
Dès lors, nous devons, d’une part et ainsi que je le répète à l’envi, instaurer un espace d’échange dédié et formalisé avec le gouvernement pour permettre le nécessaire débat qui doit fixer les modalités de répartition du remboursement de la dette et déterminer les efforts de chacun à cet égard, tout comme faire vivre un système des finances locales rénové.
Outre la nouvelle culture que cela implique, nous devons veiller à trouver les bons équilibres de cette nouvelle gouvernance, en termes de composition comme de pouvoir, afin de concilier le respect de la prééminence du vote de l’impôt par le Parlement et la nécessaire concertation avec, et entre, les collectivités territoriales, le tout dans un cadre pluriannuel…
Le temps est venu de mettre fin à la défiance des uns et à la méfiance des autres (ce qui est ailleurs appelé « le renvoi de la balle, matin, midi et soir » …), pour y substituer les outils et les méthodes de travail utilisées chez nos voisins.
Ce premier acte est une ardente nécessité et il conviendra sans doute d’examiner alors s’il doit s’agir d’un haut conseil des finances locales, ou d’un CFL revisité, afin que soit institué « un instrument décisif de pilotage et d’anticipation », formulation que je partage volontiers.
Ensuite viendra le second acte, qui découle tout naturellement de l’obsolescence des modalités de calcul de nos dotations, et de nos attributions de fiscalité, et dont on peine aujourd’hui à comprendre les mécanismes, comme à opérer la distinction, celui d’une réforme profonde des mécanismes de nos finances locales.
Tout cela appelle le grand soir, pour lequel nous ne pouvons plus procrastiner
L’évolution hétérogène de nos territoires et la sédimentation des réformes a rendu, au fil des décennies, les dotations inadaptées à une appréciation contemporaine des situations. Les attributions fiscales sont, quant à elles, pour la plus grande part, figées en référence à une date de réforme de telle sorte que tout cela appelle le grand soir, pour lequel nous ne pouvons plus procrastiner.
Brièvement, nous devons, à mon avis, en tirer les conséquences suivantes :
- Ne plus faire reposer la répartition des finances des collectivités sur la recette, mais sur la notion nouvelle et plus équitable des charges « standard », appliquées aux grandes compétences, en ne recourant aux indices synthétiques qu’a minima. Cela exige un gros travail et une approche objective nouvelle, et n’implique pas nécessairement que chacun passe « à la toise » avec une rigueur qui serait mal ressentie.
- Ces charges devront être plus judicieusement appréciées et réparties à l’échelle des territoires intercommunaux, afin de neutraliser les transferts de compétence, et en admettant une fois pour toute qu’il est plus aisé de raisonner sur 1250 ensembles que sur 35000 entités communales. Nous pourrons ainsi plus aisément identifier les modèles et leurs charges standards. Il va de soi que le législateur précisera une clé idéale pour la répartition communale au sein des EPCI, lorsque la situation l’exigera, afin de respecter l’échelon fondamental de notre démocratie locale.
- Ce nouveau paradigme devrait éviter une péréquation horizontale, aidé en cela par la réalité du partage des impôts nationaux. Il importera toutefois que soit conservé en partage deux fonds de péréquation pour les territoires « en déprise » ou avec des problématiques particulières, ainsi que pour ceux « en dynamique ».
Les critères de ces deux dotations et les modalités de leur partage et de leur évolution, pourraient être alors utilement débattus au sein de l’organisme de nouvelle gouvernance, dont il est question ci-dessus, et dont cela deviendrait la deuxième fonction. Celui-ci pourrait également gérer les mises en réserves de ressources, le cas échéant. - Enfin, il appartiendra de s’interroger sur la pertinence des modalités de calcul des impôts subsistants et reposant sur le foncier bâti et non bâti, qu’ils soient professionnels ou non, compte tenu de leur complexité au regard de leur rapport et de leur équité, à raison de leurs écarts et de leur amplitude au sein du territoire national.
Ne pourraient-ils pas être remplacés par un concept beaucoup plus simple dans son calcul, et plus efficient dans sa signification au regard du lien avec la cité ?
D’autre part, ne faudrait-il pas introduire très vite dans cette réflexion les effets de la transition énergétique au plan du bâti, et du ZAN pour le non bâti ? Ces incidences doivent être rapidement anticipées pour ne pas reconstruire une fiscalité aussitôt menacée d’obsolescence… - Enfin, plus généralement, il conviendra de mieux penser et paramétrer les dotations au verdissement, pour un meilleur financement de la transition énergétique et sa planification dans le temps, au regard de ses besoins colossaux et de son articulation globale, avec le système et les finances de la Nation.
Le seul principe qui vaille est la « libre administration de nos collectivités »
Je suis conscient d’avoir traité le sujet par le tropisme du bloc communal, mais les autres strates devraient obéir aux mêmes règles de fond et aux principes posés, dans une déclinaison appropriée.
J’ajouterai qu’il est évident qu’un tel séisme fiscal nécessitera un lissage sur une période de l’ordre d’une décennie, et qu’il n’est pas exclu que doive être institué un minimum « vital » pour certaines strates ou catégories…
Vous l’avez compris, je pense que le seul principe qui vaille et que nous puissions défendre en ces temps difficiles et dans le cadre institutionnel imparti, est la « libre administration de nos collectivités ». Celle- ci passe d’abord, par la pleine conscience des limites de l’exercice qui nous incombe et à la prise réelle de nos propres responsabilités, plutôt que de poursuivre une joute confortable mais stérile et qui laisse, de fait, au seul gouvernement la conduite des finances locales.
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