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[Opinion] Autonomie fiscale

Charles Guené : « Gagner la guerre de la libre administration »

Publié le 16/04/2021 • Par Auteur associé • dans : A la Une finances, Actualité Club finances, Billets finances, France, Opinions

conflitfinances
© Rob hyrons - Fotolia.com
Retrouvez le billet du Club Finances. Cette semaine la parole est donnée à Charles Guené, sénateur LR de la Haute-Marne et vice-président de la commission des finances du Sénat. Pour lui, les collectivités locales ont déjà perdu la bataille de l’autonomie fiscale. Il leur reste à gagner la guerre de la libre administration, dans le cadre d’une nouvelle gouvernance. Explications.

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Charles Guené

Charles Guené

Sénateur de la Haute-Marne

 

La République se veut véritablement décentralisée depuis les lois de 1982 et 1983, mais l’exécutif comme le constituant n’ont jamais tout à fait réussi à en tirer les conclusions au plan financier. Depuis, les lois se sont succédé, et voilà que s’annonce la loi 3 (voire 4) D ; toujours sans véritable volet financier alors que l’argent demeure le nerf de la guerre.

Sans la mise en place d’une nouvelle gouvernance du système, nous allons vers son implosion.

Rappel historique

Un rappel historique est toutefois nécessaire pour mieux comprendre : lors de la décentralisation de 1983, les collectivités disposaient d’une relative autonomie fiscale, qu’avaient permis une certaine uniformisation de la richesse nationale à la fin des 30 glorieuses, et une planification assez bien menée et, corrélativement, une territorialisation de l’impôt local.

Las ! Les déséquilibres budgétaires provoqués par les crises économiques depuis 1975, et l’endettement exponentiel de l’Etat, comme la mondialisation progressive avec les développements hétérogènes d’un nouveau tissu national, ont conduit l’exécutif au cours des décennies à réduire la marge de manœuvre des collectivités, en particulier à son profit.

Les contraintes se sont muées en réduction de l’impôt économique, en déterritorialisation de l’impôt, pour aboutir à une quasi-suppression de l’impôt local devenu parts d’impôts nationaux.

Sur le plan de la doctrine, le tournant se situe sans doute en mars 2003, lors d’un débat de dupes où le législateur entérina la nouvelle rédaction de l’article 72-2 de la Constitution. Cette manipulation dans un enfumage des plus habiles, dissipa définitivement la nébuleuse de l’autonomie fiscale dont bénéficiaient les collectivités, et ouvrit largement le champ à l’exécutif, qui pouvait désormais transformer l’impôt en quasi-dotation…

Les collectivités locales ont, cette nuit-là, perdu la bataille de l’autonomie fiscale.

35 milliards de transfert !

Une vaste cohorte de rêveurs ou de nostalgiques livrent toujours un combat d’arrière-garde pour revenir à ces temps bénis. Je me dois de leur dire que le projet est désormais devenu irréaliste, parce que l’hétérogénéité du territoire en terme démographique, comme en termes de richesses, est tel que cela supposerait une péréquation visuellement insoutenable.

D’autre part, désormais, le montant de fiscalité qui aura ainsi « roqué » en une décennie, en métamorphosant l’impôt de local en national, excédera… 35 milliards ! Aussi, je vous laisse le soin d’imaginer le profil du nouveau président qui proposerait de rétablir et convertir ce montant en… nouvel impôt local ! Le challenge est devenu tout simplement impossible.

Nouvelle bataille à mener

La bataille de l’autonomie fiscale étant perdue, il convient désormais de gagner la guerre de la libre administration, qui reste son possible corollaire et qui peut devenir une protection bien plus précieuse lorsqu’on a appris qu’une autonomie fiscale sans libre administration peut être dénuée de sens.

Cette disposition est, par ailleurs, encore formellement garantie par l’article 72 de la Constitution. Encore faut-il lui donner forme et contenu.

Chacun a pu observer que les contrats de Cahors pouvaient insidieusement porter atteinte à ce principe. Aussi, le rétablissement des droits des collectivités locales doit-il passer par la voie du processus budgétaire, lequel laisse actuellement une part trop belle à l’exécutif en ne permettant aucune appropriation citoyenne de la décision, ni « délibération collective ».

La question de l’application de l’article 34 de la Constitution et de la loi organique de 2001 sur la loi de finances, qui garantissent formellement le Parlement comme source de l’impôt, se pose par conséquent aujourd’hui.

Sur le plan de la pratique, le parlementarisme rationalisé de la Ve République a depuis longtemps éteint les velléités des parlementaires, y compris à l’Assemblée Nationale. Si besoin était, l’article 40 vient nous rappeler à nos devoirs et nous remettre à notre juste place.

En réalité, la légitimité juridique du Parlement votant l’impôt aux termes des dispositions institutionnelles, a été transférée, surtout depuis l’alignement des élections législatives avec le quinquennat, directement au Président de la République qui l’exerce par Ministère des Finances interposé. Le pacte fiscal passe désormais par la validation du programme présidentiel et son portage par « Bercy ».

Régime présidentiel

En cela, certains pourraient soutenir que le Président détient désormais le monopole de la représentation du peuple. Aussi, le Parlement n’ajuste-t-il plus l’impôt qu’à la marge, dans une loi de finances annuelle extrêmement policée et dans un contrôle institutionnel sans réels moyens techniques, contrairement à nos homologues américains.

A ce titre, la fiscalité locale a, il est vrai, longtemps constitué une exception. En effet, depuis les années 70, les collectivités locales disposaient d’une relative autonomie pour lever l’impôt en lien avec le Parlement, et ce jusque vers la fin des années 1990.

Mais je disais au début de mon propos comment le gouvernement avait progressivement restreint le champ de la liberté des collectivités en déterritorialisant l’impôt local, et en leur affectant une très large part de dotations ou parts d’impôts nationaux. Les dernières réformes de suppression de la TH et de suppression des impôts de production sont venus consommer cette stratégie ; « L’exécutif » décide désormais de l’ensemble de la source fiscale nationale, qu’il contrôle.

Cette situation n’est pas sans poser le problème de la nécessité de la mise en place d’une nouvelle gouvernance systémique, qui reformate la décision du partage de l’impôt entre tous les acteurs, mais aussi qui retisse à nouveau un lien fiscal entre le citoyen et la cité. Ce qui apparait comme le corollaire d’une République décentralisée.

En effet, le fait que les collectivités perçoivent aujourd’hui une très large part d’impôts nationaux, et que le système de décision actuel les déconnecte du sort de la dette nationale à laquelle elles s’estiment étrangères (!), constitue un travers majeur.

La pratique qui veut que le Parlement subisse la loi de finances, mais soit également écarté des négociations que l’exécutif mène au coup par coup avec les associations d’élus, en est un autre.

Enfin, la présidentialisation du pouvoir tend à mettre directement le citoyen en confrontation avec le Président en matière fiscale, provoquant des conflits de type Gilet-Jaunes.

Vers une nouvelle gouvernance systémique

L’ensemble de ces relations nouvelles et « l’archipélisation » (là aussi !) de la discussion fiscale et, par là-même de la délibération, appelle à une nouvelle gouvernance systémique, pérenne, pour atteindre une culture consensuelle et réellement efficace.

Cela nous invite à regarder outre-Rhin, où l’organisation fédérale et le « tempérament » allemand n’expliquent pas tout. Certes, c’est la recette qui détermine la procédure budgétaire (alors que nous en sommes curieusement restés à la dépense !) et la dépense est effectivement soumise à l’arbitrage des chambres après qu’une « commission » indépendante évalue les projections fiscales et procède, par consensus, à la répartition des recettes programmées. Ce processus se double de règles institutionnelles propres, plus rigoureuses que les règles européennes.

Ce bref constat quant à notre processus budgétaire et cet éloquent benchmarking, ajouté au surplus de dette abyssal créé par la COVID-19, appellent à une catharsis nationale.

Faute de co-construire le nouvel outil d’une gouvernance où chacun devra prendre ses responsabilités et assurer le partage de la décision nationale, la pièce se jouera dans la rue, pour laquelle notre nation a malheureusement une prédilection séculaire…

La commission Arthuis vient de nous inviter à se hâter vers les « nouvelles règles du jeu », qu’appelle la situation.

A l’instar de l’Allemagne, elle nous suggère de créer une conférence nationale des finances publiques, pour débattre et tracer des perspectives à moyen et long terme. Elle souhaite lui confier l’éclairage de la soutenabilité des finances publiques en apportant une expertise neutre. Elle suggère que le Haut Conseil des finances publiques, aux moyens révisés, assume ces projections et évaluations sans préempter les choix politiques souverains.

Partage citoyen nécessaire

C’est là un progrès, mais c’est insuffisant. Si cet organisme ne reste qu’un outil de prévision, même à la disposition du Parlement, et que l’exécutif conserve son pouvoir décisionnel sans partage citoyen, je crains que la démarche ne reste vaine.

De plus, si nous souhaitons véritablement être audacieux et opérants, nous devons absolument intégrer au processus budgétaire, outre le Parlement et les collectivités locales, les partenaires sociaux. En effet, la fiscalisation de pans entiers de la Sécurité Sociale exige que le consensus national s’élargisse et modernise une gestion paritaire qui date.

L’objet de ce Haut Conseil sera évidemment de proposer des marges de manœuvres bornées pour la résorption de la dette, le cadre financier des réformes à opérer, et la répartition de la part de croissance affectée aux collectivités locales.

Faute de mettre en œuvre cette nouvelle gouvernance, notre pays ira vers une paralysie certaine, après une série de heurts provoqués par les acteurs ignorés et n’ayant pas participé aux choix qui conduisent la Nation. Les collectivités locales doivent impérativement s’inscrire dans ce nouveau schéma. Ce n’est d’ailleurs plus une question de choix, mais de calendrier.

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