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DALO : l’urgence du relogement

Publié le 09/03/2011 • Par Agnès Thouvenot • dans : Dossiers d'actualité

Quatre ans après le vote de loi du 5 mars 2007, instituant le droit au logement opposable, l’effectivité de ce droit est encore en construction.

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Certes, dans trois départements sur quatre, les autorités préfectorales parviennent à reloger les ménages reconnus prioritaires par les commissions de médiation. C’est le cas dans les départements où « peu de recours sont enregistrés car la tension sur le logement est faible, où les outils préexistant au DALO comme le plan départemental d’accès au logement des personnes défavorisées (PDALPD) permettent de solutionner les problèmes, ou encore dans des territoires où le DALO fait levier et permet de loger plus vite des ménages », résume Bernard Lacharme, le secrétaire général du comité de suivi du DALO.

Mais en Ile-de-France ou Provence-Alpes-Côte-d’Azur, l’Etat est « hors la loi » comme le sous-tend le 4ème rapport du comité de suivi remis en décembre 2010. Au 30 juin 2010, 64% des ménages prioritaires étaient encore en attente de relogement, soit 14 000 ménages, dont 10 000 à Paris.

Mauvaise gouvernance des politiques publiques

La première raison à ce blocage, structurelle d’abord, c’est l’absence de logements disponibles dans les zones tendues, en particulier en Ile-de-France : il manque plus de 90 000 logements pour remplir les obligations liées au DALO et que les programmations actuelles ne pourront en aucun cas combler.
Mais pour le comité de suivi du DALO, la mauvaise gouvernance des politiques publiques explique aussi une part importante du retard dans le processus de relogement. Ainsi, le recours au parc privé est-il notoirement insuffisant : 2,5% des relogements au niveau national et 0,6% en Ile-de-France. « Il faudrait créer un opérateur régional dédié à la production de logements sociaux pour capter des logements privés diffus », reprend Bernard Lacharme.

Autre potentiel de logements : l’optimisation des réservations d’Action Logement. En effet, la loi MOLLE impose aux collecteurs du 1% Logement de mettre à disposition des préfets, un quart de leur potentiel d’attribution. En Ile-de-France, cela représente 450 logements par mois, mais moins de 220 logements sont réellement attribués à des ménages DALO.
La procédure est en cours de simplification afin d’augmenter les relogements. Un protocole similaire a été signé en septembre dans les Bouches-du-Rhône portant sur 57 logements par mois.

Sur-sollicitation des ZUS

Mais d’autres obstacles viennent freiner le relogement de ces ménages. Parmi eux : la localisation des logements disponibles. Celle-ci impacte non seulement l’attitude des bailleurs et des élus, mais celle des ménages requérants. Selon la loi, les logements attribués aux ménages désignés prioritaires par les commissions de médiation sont pris sur le contingent préfectoral dont une grande partie se trouve dans les zones urbaines sensibles (ZUS). D’où l’inquiétude des élus de voir l’arrivée massive de ménages très précarisés dans des quartiers déjà en difficulté.

Pourtant, « les ménages DALO ressemblent pour beaucoup aux autres demandeurs de logements sociaux et n’ont pas forcément plus de difficultés sociales. Mais ce sont des personnes en situation de grande précarité qu’on loge dans des quartiers déjà fragiles », reconnaît-on à Evry (Essonne).

Dans ce contexte, au nom de la mixité sociale, certains élus et bailleurs sociaux refusent les ménages DALO malgré l’injonction préfectorale. « Les villes des banlieues ne peuvent recevoir tous les ménages les plus en difficulté d’une agglomération alors que, déjà, leurs quartiers sont en grande difficulté. Il faut avoir le courage de parler de peuplement et de définir les publics prioritaires pour tel ou tel quartiers », souligne Annie Guillemot, maire de Bron (Rhône).
Pour prendre en compte les craintes des bailleurs et des élus, un accord entre les bailleurs sociaux d’Ile-de-France et l’Etat a établi que les ménages DALO ne doivent pas être relogés dans les zones ANRU.

Refus des ménages

Le troisième obstacle au relogement des ménages DALO s’explique par les refus des ménages eux-mêmes du logement qui leur a été attribué. Cela concerne 16% des offres de relogement.
Loin d’être anecdotique, le phénomène agace les acteurs de la filière logement – en particulier les bailleurs sociaux. « Il y a une divergence dans les représentations de ce que l’on considère comme un logement adapté », souligne-t-on à l’Observatoire du logement et de l’hébergement en Isère, qui a publié une étude sur le sujet.

Mais, pour un ménage, refuser un logement, c’est prendre le risque de ne plus être considéré prioritaire. Le décret du 15 février 2011 intervient dans ce contexte et devrait permettre aux services préfectoraux de faire une offre moins administrative et mieux qualifiée.
Le texte précise en effet les paramètres à prendre en considération pour formuler au ménage une offre de logement : taille et composition du foyer, état de santé, aptitudes physiques ou handicaps des personnes qui vivront au foyer, localisation des lieux de travail ou d’activité, disponibilité des moyens de transport, proximité des équipements et services nécessaires à ces personnes (notamment établissements de soin) sont désormais à prendre en compte.

Dossiers irrecevables

Enfin, les relogements effectifs sont peu nombreux compte tenu aussi du nombre de dossiers rejetés, certaines commissions de médiation étant de plus en plus restrictives. Si, officiellement, ces instances ne doivent pas prendre en compte le contexte local pour juger du caractère urgent et prioritaire de la demande, les membres de la commission ne sont pas étanches aux réalités : en Seine-Saint-Denis, près de 30% des dossiers sont déclarés irrecevables.
« Nous observons une nette augmentation des refus. Nous pressentons que, face à l’absence de logement disponible, les commissions anticipent l’impossibilité du relogement et ajoutent des critères de sélection à ceux prévus par le législateur », souligne Bernard Lacharme.

Au-delà de la situation individuelle des ménages dont la situation n’est pas reconnue prioritaire, les décisions des commissions de médiation ont des impacts en termes de politiques publiques : comme le souligne le rapport 2011 de la Fondation Abbé Pierre, les recours devant les commissions de médiation DALO constituent « un révélateur des situations de mal logement non prise en charge par la collectivité publique ». Il ne faudrait pas qu’on en vienne à dire que le mal logement diminue parce que les chiffres du DALO diminuent….

DALO : les condamnations de l’Etat

Le droit au logement opposable a institué un nouveau type de recours contre l’Etat. Les ménages qui n’ont pas reçu d’offre de logement ou d’hébergement peuvent déposer un recours devant le tribunal administratif pour non mise en œuvre des décisions favorables quand leur relogement est considéré comme « prioritaire et urgent ».
Cela concerne les ménages non logés ou mal logés.

Entre le 1er septembre 2009 et le 31 août 2010, 5 226 recours ont été déposés. Selon le rapport du comité de suivi, « sur 4 844 jugements rendus sur la période, 77,6 % ont été favorables au demandeur et 16,7 % ont été rejetés. A fin septembre 2010, 1562 ordonnances de liquidations d’astreinte avaient été prononcées par les tribunaux administratifs pour un montant total de 6 794 645 euros. Ceci représente une moyenne de 4 350 euros par ordonnance. »

1er janvier 2012 : extension des possibilités de recours

A partir du 1er janvier 2012, non seulement les ménages en situation de non logement ou mal logement, mais aussi les ménages ayant reçu une décision favorable de la commission de médiation en raison d’un délai anormalement long pourront également déposer un recours devant le tribunal administratif.
Mais pour l’instant ce délai « anormalement long » est très variable selon les départements : il varie entre 6 mois et plus de 10 ans à Paris. L’impact de ce nouveau recours est encore incertain à cette heure.

Par ailleurs, un autre type de recours émerge : il concerne le recours en responsabilité. Le Tribunal administratif de Paris a rendu deux décisions, le 17 décembre 2010, retenant pour la première fois la responsabilité de l’Etat pour méconnaissance de son obligation de relogement.
La juridiction a estimé que l’administration n’avait pas pris l’ensemble des mesures et mis en œuvre les moyens nécessaires pour satisfaire à l’obligation de relogement de l’une des familles. Pour le deuxième ménage, le tribunal a retenu le défaut d’exécution du jugement prononçant l’injonction de relogement. Toutefois, les sommes mises à la charge de l’Etat restent très limitées, celles-ci s’élevant à 2.000 euros pour les deux familles.

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