PLF 2016 et réforme de la DGF : qui tirera son épingle du jeu ?

Le contenu du projet de loi de finances (PLF) pour 2016 était très attendu par les élus locaux, nombreux à devoir faire face à une équation budgétaire difficile, voire parfois insoluble.

Au final, ce texte souffle à la fois le chaud et le froid sur l’année qui vient. D’un côté, il impose une nouvelle baisse de 3,67 milliards d’euros des dotations de l’Etat en 2016 qui viendra s’ajouter à celles de 2014 et 2015 ; de l’autre, il rénove en profondeur l’architecture de la DGF du bloc communal tout en accordant une poignée de mesures pour soutenir l’investissement public local.

2016, une année de consolidation et de stabilisation

C’est justement cet investissement qui est l’objet de toutes les attentions. « L’investissement des collectivités nous préoccupe et, en 2015, nous n’avons jamais vu un marché aussi atone ce qui laisse présager très peu d’investissements au final », remarque Jean-Sylvain Ruggiu, le directeur secteur public de la Caisse d’Epargne-BPCE.

Néanmoins, malgré ce constat, il se montre optimiste pour les mois qui viennent : « Après la très grande instabilité liée à la loi NOTRe, 2016 sera une année de consolidation et de stabilisation pour les collectivités qui pourront donc commencer à bâtir des politiques de développement dans un contexte davantage sécurisé. »

D’autant que, comme le souligne le responsable de la banque à l’écureuil, « l’unité d’action territoriale sera plus grande que par le passé, avec des communes nouvelles, des intercommunalités plus larges et des régions fusionnées. Cela devrait donner davantage de dynamisme à de nombreux territoires. »

Pour Jean-Sylvian Ruggiu, l’un des chantiers prioritaires des collectivités consistera à « rattraper le gros retard français dans le développement des infrastructures numériques. Un défi qui ne sera pas évident compte tenu de l’impact de la baisse des dotations sur le niveau d’épargne brute des collectivités. Sans compter que l’endettement n’apparaît que comme une solution partielle puisque, dans le contexte actuel européen de vigilance accrue sur la dette publique, « l’étalement dans le temps de la dette des collectivités locales est possible mais ne peut être une réponse systématique » pour retrouver des marges de manœuvre budgétaires.

« DGF, deux réformes pour le prix d’une ! »

Après cet état des lieux, Karine Delamarche, sous-directrice des finances locales et action économique de la DGCL, est entrée dans le vif du sujet en présentant le contenu du projet de loi de finances pour 2016 et, en particulier de la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

« En réalité, concernant la DGF, ce texte propose deux réformes pour le prix d’une : l’architecture de la dotation forfaitaire des communes et des intercommunalités et la réforme des trois dotations de péréquation (DSU, DSR, DNP) », explique-t-elle avant d’en détailler les tenants et les aboutissants.

Pour vanter les avantages de cette réforme, la DGCL assure qu’elle permettra d’accroître le montant de DGF, ou au moins d’atténuer la baisse des dotations pour 72 % des communes.
A l’autre bout du spectre, 94 communes perdront plus de 5 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

Pour les intercommunalités à fiscalité propre, 80 % d’entre elles bénéficieront aussi d’une atténuation de la baisse des dotations tandis que 10 intercommunalités connaîtront une réduction de leurs dotations supérieure à 5 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

« On nie le niveau d’intégration intercommunal »

Des ratios qui ne rassurent pas vraiment Franck Claeys, le directeur économie et finances territoriales à l’AMGVF. Il s’inquiète pour les 28 % des communes qui devront faire face à la fois à la baisse des dotations, et à une perte de DGF liée à la réforme.
« D’autant qu’une troisième baisse des dotations en trois ans ne se gère pas du tout comme la première baisse qui est intervenue en 2014 », fait-il observer, appelant à réfléchir à cette réforme « à travers le prisme de la soutenabilité ».

Autre problème soulevé : le choix de créer une dotation de base pour toutes les communes, fixée à 75 euros/hab. « C’est une prime à la non intégration intercommunale : il est implicitement considéré que les besoins d’une commune appartenant à une intercommunalité intégrée à 10 % sont identiques à ceux d’une commune appartenant à une interco intégrée à 90%. Il y a un problème de cohérence des politiques publiques », explique Franck Claeys, qui regrette également que la réforme, en l’état, ne prenne pas suffisamment en compte l’effort fiscal de chaque collectivité.

Une réforme au bénéfice des maires ruraux ?

Bref, le tableau dressé par le représentant des grandes villes n’est pas tendre avec la réforme. Et pour cause, au regard des premières simulations réalisées par l’entreprise Simco, il apparaît nettement que ce sont les petites communes et les communes rurales qui sortiront gagnantes de la réforme de la DGF, au détriment des grandes villes.

Ainsi, pour Etienne Cailly, l’un des trois co-fondateurs de Simco, la nouvelle architecture, si elle est menée à son terme, atteindra bien son objectif de réduction des inégalités historiques de DGF.
« La réforme profite essentiellement aux communes rurales et notamment, parmi elles, les communes les plus étalées et ayant un poids fort dans leur communauté », explique-t-il, chiffres à l’appui.

« Réduire les écarts types c’est bien, mais l’objectif d’une politique publique doit-il être de réduire des écarts ou de prendre en compte les différences de charges entre territoires ? », interroge Franck Claeys, de l’AMGVF.
« Cette réforme vise d’abord à flatter les parlementaires issus des territoires ruraux », ajoute-t-il, alors même que les communes rurales bénéficient déjà de la moitié de l’enveloppe d’un milliard d’euros pour soutenir l’investissement du bloc communal.

De son côté, Françoise Larpin, associée et directrice nationale du secteur public local chez KPMG, juge que « cette nouvelle réforme, dans le contexte actuel, va générer à juste titre de l’angoisse dans certains territoires, mais aussi de l’assurance du côté des communes rurales. Si elle n’aide pas les communes en difficultés, elle aura raté sa cible. »

Et la responsable de KPMG d’énumérer les défis qui attendent les communes en 2016 : mise en place de plans pluriannuels d’investissements, renforcement de la mutualisation avec l’intercommunalité mais aussi avec les autres communes, le département ou certains organismes et services de l’Etat, maîtrise de la masse salariale avec des outils de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, etc.

Mais malgré tous ces efforts, Françoise Larpin est catégorique : « Personne ne pourra échapper à renoncer, abandonner ou réduire certains projets ou services publics à la population ! »

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