Si la France est l’héritière de la pensée des Lumières, elle est loin d’être un modèle démocratique ni un pays dans lequel la culture de la coopération prospère. À l’heure des réflexions nombreuses et croisées autour de la question de la décentralisation, essayons d’y répondre en nous interrogeant sur nos capacités d’agir et le meilleur usage du denier public dans une organisation qui demeure aujourd’hui floue, onéreuse et basée essentiellement sur les rapports de force.
La commune. Ces petites communautés formées jadis à l’échelle des paroisses, impriment une réalité politique depuis longtemps. La Révolution Française puis l’avènement de la République vont formaliser leur rôle et s’appuyer sur leur existence, depuis les cahiers de doléances jusqu’aux lois sur la liberté communale en 1884 mais encore les premières Lois de décentralisation en 1982- 1983. Alexis de Tocqueville nous dit que « c’est dans la commune que réside la force des peuples libres. » Il nous indique qu’à cette échelle la démocratie peut s’exercer avec plus de garanties et constate avec nous cette immense richesse de communes librement administrées par les citoyens eux-mêmes. Comment un maire peut-il aujourd’hui dire à l’administré qu’il ne peut rien sur tel ou tel sujet et que cela se décide ailleurs ?
Il est nécessaire de donner de l’autonomie et des moyens aux communes pour les projets qu’elles mettent en œuvre : de l’autonome et de la subsidiarité ; des moyens fiscaux locaux .
Le département. L’échelle départementale est aujourd’hui gravement affaiblie, aussi bien les conseils départementaux que l’action déconcentrée de l’État. C’est sacrifier les premiers partenaires, en proximité, des communes et du bloc communal.
Hérités eux aussi d’organisations nées sous l’Ancien Régime, lorsque les départements prennent vie avec la Révolution Française, dès 1788, il sont adossés à la réalité géographique d’une demijournée à cheval. Cette construction historique nous intéresse, quand on sait qu’avec l’émergence des villes, les regroupements se calculent depuis beaucoup moins à partir du critère d’espace géographique que de la densité démographique. C’est nier l’espace ! C’est un poison lent inoculé dans la matrice française de l’aménagement du territoire
Faire cesser les verticalités
Si les deux réalités précédentes (commune et département) sont à consolider, la verticalité des institutions doit être bouleversée. La tradition jacobine a permis de construire de grands services publics à l’échelle de l’État. Une décentralisation réussie permettra de les adapter aux exigences de notre temps.
La culture de la coopération et de la coresponsabilité est à développer, car nous avons été éduqués au fait majoritaire dans nos modes d’élection ; à la contrainte de l’État plutôt que sa capacité à accompagner et fédérer.
Le fait majoritaire dispose que celui qui gagne peut régner sans partage. Nous devons l’adoucir par la collégialité des décisions et de meilleures formes de scrutins et règles créant le cadre de la coopération et de la coresponsabilité, nécessaires dans un projet de société et de vivre-ensemble. Ce n’est plus tenable, nous n’avons même pas, lorsqu’un mouvement initia la liberté d’association, les coopératives et les mutuelles à la fin du 19ème siècle et au début du 20ème siècle, pris acte et modifié les autres espaces de projet et de pouvoir ! Et quand les associations se réunissent annuellement en Assemblée Générale pour l’examen du rapport moral et financier, les exécutifs, à commencer par les exécutifs communaux, ne distillent que peu d’information pendant six ans de mandat !
La contrainte de l’État doit se muer en accompagnement. L’État déconcentré doit avant tout miser sur ses préfectures et sous-préfectures, avec des effectifs capables d’accompagnement. L’échelle régionale ou nationale se limiteraient à la cohérence de l’ensemble.
Instaurons un cadre qui libère l’action et l’adaptation là ou la pression normative est vécue par les maires et par extension par les citoyens comme un manque de confiance de la part de l’État, lequel semble vouloir tout régir à distance, ce qu’il ne peut réussir bien évidemment.
Que faire ?
Réaffirmer la place de la Commune et du Département, rationaliser le rôle des EPCI et rendre les Régions, à taille humaine, essentiellement coordinatrices de l’aménagement La compétence générale de la commune est essentielle pour répondre au quotidien aux besoins des habitants. Elle ne peut s’assumer qu’avec des moyens financiers pour agir, parfois en subsidiarité. La commune doit reconquérir son autonomie fiscale que les réformes successives ont considérablement réduite.
Les EPCI doivent être le lieu de compétences volontairement transférées par les communes. En leur sein, on doit permettre aux élus de se mettre d’accord, d’avancer à partir d’une définition de l’intérêt communautaire, préalable au travail qu’ils mettent en œuvre dans le cadre de leur mandat. Par ailleurs, la faculté de mettre en place des pactes de gouvernance n’est réellement honorée que par les exécutifs soucieux d’une bonne coopération entre les élus. L’obligation d’un pacte de gouvernance est donc aujourd’hui une question posée en même temps que le principe « 1 commune 1 voix » consacrerait l’esprit coopératif, mais reste un idéal difficile à atteindre. Pourtant, chaque commune a vocation à être une communauté de projet, d’égal à égal ! C’est en construisant mal l’intercommunalité que l’on fragmente le pays, déchire sa cohésion, crée du ressentiment.
Les Départements, quant à eux, pourraient assumer véritablement un grand nombre de compétences structurant une politique d’appui aux communes. C’est un chef de file susceptible d’avoir la légitimité politique, technique et de proximité. À l’échelle départementale, les cantons dans leur forme actuelle semblent par ailleurs obsolètes. La suppression du canton ouvrirait la possibilité d’un scrutin de liste départementale pour assurer en responsabilité et prioritairement les missions de solidarité. Enfin, des expériences réussies d’accompagnement en ingénierie au niveau départemental ouvrent la voie d’une systématisation de l’appui aux communes à cette échelle.
Les Régions, elles, pourraient être la simple émanation des départements (conseiller territorial), dans des périmètres pertinents, afin d’élaborer à leur échelle des schémas de cohérence et se concentrer principalement sur cette mission. Elles n’auraient donc aucune compétence à mettre en œuvre directement, mais un rôle majeur dans la fixation des cadres et des schémas de l’aménagement du territoire au sein desquels les départements répondraient par contractualisation avec les communes et les EPCI, assortie de moyens financiers. Les deux échelons qui coûtent et font parfois « doublons », par l’absence de clarification dans l’organisation des territoires, sont clairement aujourd’hui les EPCI et les Régions. Leur niveau d’action reste néanmoins pertinent, alors il y a urgence à rationaliser leur action fédérative. Enfin, la question de permettre aux territoires de lever l’impôt directement est posée. Cet impôt citoyen pourrait être une fraction de l’Impôt sur le revenu ou de la TVA, mixée avec d’autres taxes locales, et dans une perspective de stabilité de la pression fiscale pour le contribuable.
Faciliter l’animation territoriale et la démocratie locale
Pour que le territoire puisse agir mieux, il a besoin d’être plus rationnel, mais aussi « d’embarquer » tout le monde (élus, société civile, citoyens), dans une dynamique qui ouvre des perspectives et permet de se projeter. C’est une condition nécessaire pour plus d’efficacité, plus de cohésion sociale et moins de fractures entre les pouvoirs publics et les habitants. Il y a donc un intérêt majeur à envisager un dispositif d’incitation au développement d’une fonction d’animation territoriale permettant de relier acteurs, projets et territoires en renforçant le dialogue et le débat local et les interfaces avec les différentes échelles de territoires et de responsabilités.
Ce dispositif devra pouvoir être financé et systématisé dans le cadre de conventionnements appropriés. Cela procède de l’assouplissement du modèle jacobin. Il convient dès lors de travailler à la représentativité des élus par plus de proportionnelle, à leur légitimité par plus de participation citoyenne, à leur solidité par un statut de l’élu donnant du temps et de la sécurité pour agir.
Organiser les interdépendances par la contractualisation et le dialogue
Des formes multiples de contractualisation, dans le dialogue, sont à construire entre tous les échelons locaux et l’Etat. Récemment et de façon encore embryonnaire, la démarche des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) a proposé un nouveau modèle de contractualisation à l’échelle de bassins, entre EPCI et avec l’État : cette voie est la bonne si elle est construite par un État facilitateur plus que prescripteur, et si elle est inspirée par le réel en favorisant la coopération. Pour certaines perdues dans le marasme intercommunal, des communes ont parfois pu être écoutées et avancer sur leurs projets, souvent structurants mais enterrés par les rapports de force politiques.
Plus généralement, la contractualisation (coopération, visibilité, long terme, moyens financiers, prise en compte des priorités divergentes et convergentes des instances concernées par le contrat) doit être la matrice qui doit guider les financements et l’usage du denier public. La contractualisation doit pouvoir se substituer aux appels à projets synonymes d’improvisation, d’opportunité, d’illisibilité, de court terme, de fragilisation et de dépenses publiques plus importantes avec des recours à d’énièmes études et diagnostics qui préconisent de l’une à l’autre ou de l’un à l’autre les mêmes dispositions selon le principe du copier/coller, sans s’appuyer sur l’expertise des acteurs locaux que sont les élus, les habitants, les techniciens, la société civile organisée.
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