Trois rapports pour une réforme des mécanismes de l’action publique en faveur du cinéma

Depuis janvier 2014, déjà trois rapports ont été publiés sur les aides publiques aux secteurs cinématographique et audiovisuel. Leurs auteurs mettent en lumière le rôle de l’Etat et des collectivités, qu’il s’agisse de l’ouverture des salles, de la localisation des tournages, du soutien à la production et à la diffusion.
Tous pointent des faiblesses dans les mécanismes mis en œuvre et avancent des solutions. Tour d’horizon des principales recommandations concernant l’action des collectivités.

1. Le « rapport Lagauche », ou comment mieux lutter contre la concentration cinématographique sur le territoire
2. Le « rapport Bonnell », ou comment doper l’action des régions
3. Le rapport de la Cour des comptes, ou comment contenir l’inflation des aides

1-Le « rapport Lagauche », ou comment mieux lutter contre la concentration cinématographique sur le territoire

Un rapport de mars 2014 de Serge Lagauche, ancien sénateur et élu de Créteil (Val-de-Marne), vise à modifier les règles d’urbanisme de manière à assurer un aménagement cinématographique harmonieux du territoire, et à protéger la diversité de l’offre.
Pour mieux réguler l’installation des cinémas, le rapporteur propose d’abord d’autonomiser complètement la procédure d’autorisation d’aménagement cinématographique au regard de la procédure d’aménagement commercial, avec un corps de règles cohérentes et spécifiques.

L’objectif est de « disjoindre le système de l’aménagement commercial du système de l’aménagement cinématographique tout en gardant les liens nécessaires pour assurer une bonne articulation de l’autorisation d’aménagement cinématographique avec le permis de construire », détaille Serge Lagauche.

« Compte tenu de l’évolution de la concentration cinématographique sur le territoire, nous appelons de nos voeux une réforme. La loi de 2008 (de modernisation de l’économie – LME – du 4 août 2008, ndlr) a enlevé les particularismes du cinéma. Il s’agit de maintenir la diversité de l’offre. Le cinéma est certes une industrie, mais c’est avant tout un art », commente Patrick Brouiller, président de l’association française des cinémas d’art et d’essai (AFCAE), interrogé par La Gazette.

Reconstruire un lien social et urbain – Le regroupement de plus en plus fréquent, à la périphérie des villes, de zones commerciales avec des multiplexes cinématographiques « ne semble pas nécessairement la voie à privilégier de manière systématique en terme d’aménagement culturel du territoire, car cela revient à zoner le territoire par fonction (commerce, culture-loisirs, habitat) plutôt que de tenter de reconstruire un lien social et urbain par le lieu culturel constitué par le cinéma », souligne Serge Lagauche dans son rapport. « La concentration entre les mains d’un même opérateur d’un nombre de salles important peut poser des problèmes d’accès aux films pour les autres salles », ajoute Patrick Brouiller.

Règles d’urbanisme spécifiques – Pour Serge Lagauche, il s’agirait ensuite de permettre aux collectivités d’adopter des règles d’urbanisme spéciales pour les salles de cinéma. Le rapport propose d’instaurer une destination spécifique « établissements de spectacles cinématographiques » dans les plans locaux d’urbanisme (PLU) pour permettre une rénovation plus aisée des cinémas de centre-ville.

L’importance des surfaces requises par un cinéma et ses caractéristiques économiques d’exploitation ont abouti à l’utilisation des volumes comme les sous-sols et les cours arrières. La réglementation actuelle ne permet plus la libre utilisation de ces deux espaces.
Serge Lagauche souligne que « les règles édictées dans les PLU peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l’habitation, à l’hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l’artisanat, à l’industrie, à l’exploitation agricole ou forestière ou à la location d’entrepôts. Il s’agirait donc d’ajouter à cette liste, prévue à l’article R 123-9 du Code de l’urbanisme, les salles de cinéma qui sont, pour l’instant, agrégées dans la catégorie constructions destinées au commerce. »
Cette nouvelle « destination », créée par décret au sein du Code de l’urbanisme, permettrait ensuite aux collectivités locales, dans leur PLU, d’adopter des règles d’urbanisme spécifiques pour les salles de cinéma.

Nouvelle commission de niveau régional – Enfin, Serge Lagauche propose de créer un premier niveau d’instruction par une commission régionale d’aménagement cinématographique composée d’élus issus des collectivités et de personnalités qualifiées dans le domaine du cinéma et de l’aménagement du territoire.
Le niveau départemental actuel pose question pour les projets d’aménagement cinématographique. « En effet, l’influence des élus locaux territoriaux, très attachés au développement de leurs équipements culturels, semble trop importante à une majorité des personnes auditionnées, car elle fait perdre la distance nécessaire pour permettre un aménagement cinématographique harmonieux du territoire », souligne Serge Lagauche.

L’objectif est de placer les DRAC au centre du fonctionnement du dispositif. Elles ne seraient plus seulement chargées de la recevabilité des demandes, mais aussi de leur instruction. « En redonnant au préfet de région un vrai pouvoir de recours, qu’il n’a plus exercé depuis la loi LME du fait de l’ouverture large du recours administratif à toutes personnes disposant d’un intérêt à agir, cela permettrait au ministre de la Culture de pouvoir, via son échelon déconcentré, reprendre une certaine initiative sur les projets posant de réels problèmes en terme de diversité de l’offre cinématographique ou d’aménagement culturel du territoire », indique Serge Lagauche dans son rapport.

Projet de loi Pinel – Toutes ces propositions sont évidemment accueillies favorablement par l’AFCAE, qui souhaite qu’elles se traduisent par voie d’amendements dans le projet de loi Pinel relatif à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, examiné au Sénat en première lecture, après l’Assemblée, les 16 et 17 avril 2014. 

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2-Le « rapport Bonnell », ou comment doper l’action des régions

Un autre rapport, sur le financement de la production et de la distribution cinématographiques à l’heure du numérique, remis en janvier 2014 au président du CNC par René Bonnell, auteur et producteur de films, invite à encourager l’action régionale, qui a tendance à s’orienter davantage vers l’investissement audiovisuel.
Il préconise de relancer le partenariat entre le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et les régions (mécanisme du 1€ de la part de l’Etat pour 2€ des régions), en incluant dans l’abondement du CNC la distribution, afin d’inciter les régions à accompagner un film soutenu lors de sa sortie en salles.

Triple objectif – Le dispositif pourrait, selon René Bonnell, être revu avec un triple objectif :

1. « partager le risque du développement, en exerçant un effet de levier plus puissant sur les fonds investis par les régions via les crédits de l’aide au développement » ;
2. « relier ce soutien en amont à une intensification de l’aide financière régionale à la production cinématographique assortie d’un coefficient de réinjection plus fort dans l’économie locale » ;
3. « distraire une partie de l’enveloppe de l’aide à la distribution pour inciter les régions à investir dans ce type de soutien ».

« Les sommes débloquées par le CNC n’auraient pas besoin d’être élevées, car elles seraient complémentaires aux dépenses d’édition nationales et les régions seraient encouragées à compléter un financement aux retombées exclusivement locales : presse, insertions publicitaires, accueil des équipes de tournage, etc. Le film étant ainsi valorisé et plus visible, les élus se sentiraient confortés dans leur décision de soutenir les tournages de film sur leur territoire », souligne René Bonnell dans son rapport.

« En matière de décentralisation, il y encore beaucoup de progrès à accomplir : en 2012, 38 % des jours de tournage de longs métrage ont eu lieu en Ile-de-France, 31 % en région et 31 % à l’étranger », conclut le spécialiste.
 
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3-Le rapport de la Cour des comptes, ou comment contenir l’inflation des aides

A l’inverse du rapport « Bonnell », qui préconise un renforcement du dispositif « un euro pour deux euros », celui de la Cour des comptes, publié le 2 avril 2014 sous le titre « Les soutiens à la production cinématographique et audiovisuelle : des changements nécessaires », préconise d’y mettre fin.

Les Sages de la rue Cambon proposent de le remplacer par un « conventionnement au cas par cas des dispositifs les plus innovants ». Ils estiment que les mécanismes qui permettent de lever des sommes considérables en faveur de la production cinématographique – 601 millions d’euros en 2012, +88% entre 2001 et 2012 , soit une progression 4 fois plus rapide que celle du budget de l’Etat ! – doivent conduire à une meilleure complémentarité entre aides de l’Etat et aides des collectivités pour un but commun : la localisation des dépenses de tournage sur le sol français.
 
Absence d’objectifs précis – Or cette croissance a eu lieu « sans remise en cause ni révision du modèle, et sans que les résultats obtenus permettent d’en attester aujourd’hui la complète pertinence ». La Cour pointe au passage l’absence d’évaluation des résultats, d’objectifs précis et de priorités explicites assignées à ces aides.

La Cour critique aussi les dispositifs fiscaux, « conçus pour attirer et maintenir les productions sur le territoire national [qui] s’inscrivent dans une vaine surenchère à l’échelle européenne. »

Les magistrats financiers recommandent de les réguler au niveau de l’Union européenne, « afin d’en freiner l’extension au niveau national ». La Cour des comptes relève aussi des « redondances » en matière fiscale, et recommande en conséquence d’exclure du bénéfice de certains dispositifs de droit commun les sociétés de production cinématographique et audiovisuelle, afin de concentrer le soutien du CNC aux aides des collectivités « sur les facteurs susceptibles de favoriser la localisation des tournages » en France.
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