Grippe A(H1N1) – Responsabilités et pouvoirs du maire en matière de police sanitaire

Quels sont les rôles et pouvoirs des maires en cas de risques sanitaires avérés ? Cette question se pose avec une particulière acuité ces derniers mois du fait de la propagation du virus de la grippe (influenza) A (H1N1), qui constitue la quatrième génération de la grippe espagnole qui fit, en 1918, entre 20 et 50 millions de victimes.

Intermédiaires entre les citoyens et les pouvoirs publics, les exécutifs locaux occupent, en raison de leur situation, une place stratégique d’un point de vue opérationnel, et centrale en termes d’information et de communication envers les populations.
Ils sont, d’une part, le relais des politiques nationales lorsque celles-ci sont mises en place et, d’autre part, ils disposent de pouvoirs de police générale qu’ils peuvent – et même doivent – utiliser afin de protéger les citoyens et limiter les risques de propagation des virus, épidémies et autres épizooties.
Les circonstances actuelles relatives à la propagation du virus de la grippe A (H1N1) en constituent une bonne illustration, même si ce n’est pas la première fois que la France, métropolitaine ou d’outre-mer, est soumise à des épidémies. On pense ici par exemple à la tuberculose, la dengue ou encore le chikungunya (1).

Etat et collectivités territoriales doivent agir ensemble, mais selon des procédures différentes en fonction de l’ampleur territoriale du risque sanitaire. Un risque épidémique limité au territoire communal justifie la seule intervention du maire.

Cependant, les pouvoirs et les actions de ce dernier diffèrent en cas de pandémie car s’il doit toujours intervenir pour préparer la lutte contre l’épidémie et organiser les secours, les actions sont toutefois décidées au niveau national.

I. Mise en œuvre des pouvoirs de police générale en matière sanitaire du maire

Les maires sont des acteurs locaux majeurs de la chaîne décisionnelle et opérationnelle lorsque surviennent des situations de crise du fait de leur proximité avec la population locale. Ils disposent de pouvoirs de police générale afin de garantir l’ordre, l’hygiène et la santé publics et lutter contre les épizooties. Sur le fondement des articles L.2212-1 et L.2212-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), ils peuvent ainsi, lorsqu’existe un risque imminent d’épidémie (2), imposer des contraintes tant en ce qui concerne les particuliers que les services publics locaux.

A. Risques d’atteintes à la santé publique

En premier lieu, l’exécutif local doit intervenir afin de garantir la santé et la salubrité des habitants de la commune. Dès lors que les circonstances le justifient et que la mesure est proportionnée à l’objectif recherché (3), il peut légalement ordonner la fermeture d’une décharge privée (4), la suppression d’une mare chez un particulier si celle-ci présente un danger pour la santé publique (5), l’assèchement des mares et fossés à eaux stagnantes (6) ou toute autre mesure nécessaire pour faire cesser les causes d’insalubrité (7) ; prescrire, en vue de prévenir les épidémies et maladies contagieuses et de sauvegarder la tranquillité publique, les mesures de précautions destinées à préserver les habitants du voisinage des inconvénients pouvant résulter de la proximité d’animaux (8) ou imposer à un particulier des travaux de nettoyage et de désinsectisation de son immeuble (9).

D’une manière plus générale, le Conseil d’Etat a jugé dans un arrêt « Syndicat climatique de Briançon, Dominique et autres » du 17 octobre 1952, qu’« il appartient au maire, en vertu du pouvoir qu’il tient de la disposition législative précitée, de prescrire, dans l’intérêt de la santé publique, les mesures hygiènes appropriées, notamment en ce qui concerne les lieux publics […] »(10).

En second lieu, concernant les risques liés à la présence d’un immeuble, l’article L.1311-4 du Code de la santé publique disposait : « En cas d’urgence, c’est-à-dire en cas d’épidémie ou d’un autre danger imminent pour la santé publique, le représentant de l’Etat dans le département peut ordonner l’exécution immédiate, tous droits réservés, des mesures prescrites par les règlements sanitaires prévus au présent chapitre. L’urgence doit être constatée par un arrêté du maire […] ».

L’existence de pouvoirs de police spéciale reconnus au préfet, en application de cette disposition, ne fait toutefois pas obstacle à ce que le maire, en présence d’un péril grave et imminent, use de ses pouvoirs de police générale pour assurer le maintien de la sécurité publique, sauf si cet usage, hors du cas d’urgence susmentionné, a eu pour objet ou pour effet de ne pas respecter la procédure prévue par la police spéciale (11).
Désormais, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux, cette disposition est rédigée de la manière suivante : « En cas d’urgence, notamment de danger ponctuel imminent pour la santé publique, le représentant de l’Etat dans le département peut ordonner l’exécution immédiate, tous droits réservés, des mesures prescrites par les règles d’hygiène prévues au présent chapitre. »
Cette disposition donne également au maire le pouvoir de faire procéder d’office à l’exécution des mesures prescrites par les règles d’hygiène dont le représentant de l’Etat dans le département aurait ordonné l’exécution immédiate en cas d’urgence (12).
Si la référence au risque épidémique a été retirée de la définition de l’urgence, cette dernière notion peut cependant être regardée comme l’englobant.

B. Intervention des maires en cas d’épizootie

Les moyens d’actions de lutte contre les épizooties, en raison de la vitesse de réaction nécessaire, sont partagés entre les préfets de département et les maires, ces derniers ayant un rôle d’information et d’édiction de mesures provisoires.
Il existe des plans nationaux d’urgence relatifs à certaines maladies, réputées contagieuses, préparés au niveau national par le ministre chargé de l’Agriculture et, dans chaque département, par le préfet (C. rural, art. L.223-3). Ceux-ci prévoient les mesures à prendre en cas de suspicion ou de confirmation d’un foyer d’une de ces maladies, à l’instar par exemple de la rage ou de la fièvre aphteuse.

Les dispositions du Code rural font obligation à tout propriétaire, à toute personne ayant, à quelque titre que ce soit, la charge des soins ou la garde d’un animal atteint ou soupçonné d’être atteint d’une maladie contagieuse mentionnée à l’article D.223-21 du Code rural d’en faire immédiatement la déclaration à un vétérinaire sanitaire ainsi qu’au maire de la commune où se trouve l’animal (C. rural, art. L.223-5), sous peine d’une amende pour contravention de 5 e classe (C. rural, art. R.228-6). Lorsqu’un cas d’épizootie lui est signalé dans le territoire de la commune, le maire doit aviser d’urgence le préfet et prendre les mesures provisoires qu’ils jugent utiles pour arrêter la propagation du mal : capture, isolement, etc. (C. rural, art. L.223-1).

II. L’intervention de l’Etat en matière d’atteintes à la santé publique

En premier lieu, le préfet de département peut suppléer la carence d’un maire et, en vertu de l’article L.2215-1 du CGCT, prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité publique dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, mais seulement après mise en demeure adressée au maire et restée sans résultat à peine d’irrégularité de la procédure (13).
Néanmoins, lorsque l’urgence de la situation le justifie, cette mise en demeure ne constitue pas un préalable obligatoire. C’est ainsi qu’a été jugé légal un arrêté préfectoral ordonnant la fermeture provisoire d’un établissement vendant des denrées alimentaires comportant des souches épidémiques de listériose, dès lors qu’il y avait urgence à prendre, dans l’intérêt de la santé publique, une mesure destinée à éviter la contamination des consommateurs (14).

En second lieu, le Code de la santé publique prévoit l’édiction de mesures d’urgence en cas de menaces sanitaires graves. L’article L.1311-4 du Code de la santé publique dispose ainsi que, « En cas d’urgence, c’est-à-dire en cas d’épidémie ou d’un autre danger imminent pour la santé publique, le représentant de l’Etat dans le département peut ordonner l’exécution immédiate, tous droits réservés, des mesures prescrites par les règlements sanitaires prévus au présent chapitre. L’urgence doit être constatée par un arrêté du maire […] ».
Les pouvoirs exceptionnels que ce texte confère à l’autorité administrative peuvent ainsi être mis en œuvre soit en cas d’épidémie, soit lorsque se présente un autre danger imminent pour la santé publique (15).

De même, l’article L.3131-1 du Code de la santé publique, créé par la loi n° 2007-294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur, dispose : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la Santé peut, par arrêté motivé, prescrire, dans l’intérêt de la santé publique, toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population.
Le ministre peut habiliter le représentant de l’Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures d’application de ces dispositions, y compris des mesures individuelles. Ces dernières mesures font immédiatement l’objet d’une information du procureur de la République […] » (16). Les menaces d’épidémie constituent donc des situations d’urgence justifiant l’édiction de mesures individuelles restrictives de libertés et autres injonctions à l’égard des citoyens.

III. Le maire et la lutte contre les pandémies : l’exemple de la grippe A (H1N1)

Lorsque l’ampleur d’une épidémie dépasse le territoire d’une seule commune, le maire n’est pas dessaisi de ses compétences, mais sa place et son rôle sont modifiés. En effet, la gestion d’une crise épidémique, parce qu’elle concerne assez rarement le seul territoire communal, se fait au niveau national et est conduite par le Premier ministre ainsi que les ministres concernés (ministre chargé de la Santé, de l’Intérieur, de l’Education nationale, de l’Agriculture, etc.).

La grippe A (H1N1) est un virus très contaminant mais peu virulent, à la différence du virus H5N1, et qui s’est notamment caractérisé par une vitesse de propagation inédite en six semaines, expliquant la pandémie actuelle (17). Selon les estimations et simulations réalisées, 30 % des populations des pays à forte densité pourraient être touchées. La France est passée, le 1 er mai 2009, au niveau 5 A de l’alerte pandémie, le niveau 6 étant la situation de pandémie, et le niveau 7 la fin de celle-ci.
Le coût de la lutte contre cette épidémie a été estimé à 1,5 milliard d’euros. Des vaccins sont en cours d’élaboration, ils nécessitent entre 5 et 6 mois de préparation et devraient être disponibles à partir du mois d’octobre. Dans l’attente des vaccins, des masques de type FFP2 et FFP3 devront être utilisés afin de protéger les personnes et personnels. S’agissant des traitements antiviraux, le Tamiflu et le Relenza permettent de diminuer les symptômes et de limiter les risques de contagion.

La plupart des mesures à adopter sont décidées et coordonnées au niveau national sur le fondement notamment du Plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale », modifié le 20 février 2009, qui concernait originellement le virus H5N1, mais qui a été adapté en fonction des particularités du virus A (H1N1) (18).
Plusieurs textes législatifs prévoient, en outre, les pouvoirs particuliers dont disposent les ministres en cas de situation de crise ou de menace sanitaire de grande ampleur. Afin d’associer tous les acteurs et décideurs locaux, ont été édictées deux circulaires conjointes des ministres de l’Intérieur et de la Santé publique le 20 janvier 2006 (19) et une autre le 10 avril 2008 relative à l’action des maires dans la gestion d’une crise sanitaire de type « pandémie grippale », qui complètent les fiches d’aides à la décision annexées au plan national de prévention contre la pandémie grippale. Les maires constituent le relais des mesures édictées au niveau national.

A. Coordination préfectorale

En premier lieu, le préfet de département est à la fois le coordinateur et l’intermédiaire entre les communes. Si une initiative municipale isolée ne saurait être suffisante, les actions doivent être menées conjointement tant en ce qui concerne le volet prévention et limitation de la propagation du virus que l’organisation des mesures de vaccination et de secours à mettre en œuvre. Les maires doivent donc agir en concertation avec le préfet territorialement compétent et mettre en place les mesures et instructions prévues au niveau national et relayées par le représentant de l’Etat dans le département.
C’est ainsi, par exemple, que les décisions de fermeture des établissements scolaires, pour lesquelles le ministre de l’Education nationale a fixé le seuil à 3 cas déclarés dans une semaine, comme celles de réouverture, relèvent de la compétence du ministre chargé de la Santé (20), du ministre de l’Education nationale ou de tutelle ou des préfets de département (21).

La circulaire n° 2009-111 du 25 août 2009 relative à l’impact de la pandémie grippale sur le milieu scolaire et la conduite à tenir (22), conformément aux plans ministériels de prévention (23), a précisé que « cette décision est prise après concertation avec les autorités académiques, les autorités sanitaires (Dass) et les collectivités territoriales concernées ».
Ainsi, les maires, sur le territoire desquels sont situés ces établissements, sont-ils seulement tenus informés.

Ainsi que l’indique et l’explique la circulaire conjointe des ministres de l’Intérieur et de la Santé en date du 21 août 2009, relative à la planification logistique d’une campagne de vaccination contre le nouveau virus A (H1N1), une campagne de vaccination est prévue à compter du 28 septembre 2009, selon un schéma départemental des centres de vaccination.
Selon cette même circulaire, « un minimum de trois sites de vaccination spécialement créés pour l’occasion seront déterminés par département, notamment dans des gymnases ou des salles polyvalentes, en étroite relation avec les collectivités territoriales ».

Chaque centre devrait concerner un bassin de population ne devant pas excéder 100 000 personnes. Autrement dit, les communes et groupements de communes pourront mettre à disposition ces équipements municipaux ou communautaires afin de participer à la lutte contre cette pandémie, sur le fondement de l’article L.2122-21 du CGCT, lequel prévoit que : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : 1° De conserver et d’administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits […] ».

B. La commune employeur

En deuxième lieu, les communes doivent activement intervenir en tant qu’employeur, à l’instar des autres entreprises, afin que soit sauvegardée la continuité des services publics et mettre en œuvre un certain nombre de dispositions – le port de masques (24), la séparation physique des personnels entre eux et avec le public, des règles d’hygiène élémentaire, etc. – destinées à enrayer la propagation du virus, limiter l’absentéisme et les risques de fermeture des services publics (25).
Des plans de continuité doivent à cet effet être institués afin que les activités essentielles soient maintenues, comme l’alimentation des citoyens en eau potable, le traitement des eaux usées, l’enlèvement des ordures ménagères, les services funéraires.

C. Usage des pouvoirs de police générale

En troisième lieu, les maires peuvent intervenir au titre de leurs pouvoirs de police générale en matière sanitaire afin de limiter le risque de contagion entre les personnes. Si les conditions précédemment énoncées de légalité de l’édiction d’un arrêté sont respectées, il est possible pour un maire, peut-être à l’instar de certains arrêtés municipaux « anticrachats » adoptés récemment, d’imposer aux particuliers de se laver les mains à l’entrée d’une administration communale ou de porter un masque de type FPP2 ou FPP3 afin de limiter les risques de contagion (26).
Ils pourraient également ordonner la fermeture de services publics locaux tels les crèches, les stades et piscines municipaux, les transports publics, les musées, etc.

La jurisprudence administrative admet ainsi qu’un maire puisse légalement, si les risques de contagion sont avérés et afin de limiter la propagation de maladies contagieuses ou épidémiques, interdire ou limiter les rassemblements humains dans l’intérêt de la santé publique : réunions, musées, concerts, événements sportifs, etc. (27).
Telles sont, entre autres, les mesures que pourront prendre les maires si les circonstances le justifient au titre de leurs pouvoirs de police sanitaire.
En outre, juridiquement, des circonstances exceptionnelles peuvent justifier l’édiction de mesures extrêmement restrictives, voire attentatoires aux libertés les plus fondamentales (28).

D. Recensement

En quatrième lieu, les communes doivent se préparer à une épidémie et recenser les moyens en personnes et en matériels susceptibles d’être mobilisés en cas de pandémie.
Selon l’article 1^er de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations, ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées.

La pandémie grippale avec ses vagues et ses estimations en termes de mortalité pourrait justifier le déclenchement de plans Orsec.
Les communes dotées d’un plan communal de sauvegarde (PCS), qui constitue le niveau local de l’organisation de la sécurité civile, pourraient se servir de celui-ci en tant que « support au dispositif communal de préparation à la pandémie », ainsi que le mentionne la fiche n° 7 annexée à la circulaire déjà citée du 10 avril 2008 relative aux textes existants immédiatement utilisables par les collectivités territoriales.
Le PCS est arrêté par le maire de la commune et par le préfet de police à Paris.

Dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, un plan intercommunal de sauvegarde peut être établi en lieu et place du plan communal. Il est alors arrêté par le président de l’établissement public et par chacun des maires des communes concernées.
Ce plan regroupe l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population, et détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population (29).
En effet, selon l’article 1^er du décret d’application n° 2005-1156 du 13 septembre 2005, le plan communal de sauvegarde « définit, sous l’autorité du maire, l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus.
Il établit un recensement et une analyse des risques à l’échelle de la commune. Il intègre et complète les documents d’information élaborés au titre des actions de prévention. Le plan communal de sauvegarde complète les plans Orsec de protection générale des populations », qui se veulent une réponse graduée et évolutive aux situations à risques et aux crises.

La mise en œuvre d’un tel plan relève de la compétence de chaque maire sur le territoire de sa commune pour faire face à un événement affectant directement le territoire de la commune ou dans le cadre d’une opération de secours d’une ampleur ou de nature particulière nécessitant une large mobilisation de moyens (décret du 13 septembre 2005, art. 7).

IV. Responsabilité en cas de carence en matière de police sanitaire

A. La responsabilité de la commune pour faute simple en cas de carence du maire

La carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police générale afin de garantir la sécurité ou la santé publique est de nature à engager la responsabilité de la commune sur le fondement de la faute simple.
Celle-ci est ainsi responsable des dommages causés par l’incurie du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police sanitaire (30). Ce peut être parce que le maire, bien qu’informé ou connaissant l’existence de risques, n’a pas pris de mesures de police ou les mesures idoines et/ou n’a pas mis en place les mesures qui s’imposaient afin d’assurer l’exécution desdits arrêtés.

B. La responsabilité de la commune pour faute simple en cas de substitution de la part du préfet

S’il survient un dommage lors de l’exécution d’une mesure prise par un préfet qui se serait substitué à un maire défaillant sur le fondement des dispositions précitées de l’article L.2215-1 du CGCT, seule la responsabilité pour faute de la commune pourra être recherchée par la victime (31).
En effet, dans une telle hypothèse, le représentant de l’Etat dans le département doit être regardé comme agissant non comme au nom de l’Etat, mais au nom de la commune (32).

Mais la responsabilité de l’Etat du fait de la carence du préfet pourra être retenue en cas de faute lourde de sa part, si celui-ci n’est pas davantage intervenu malgré un risque avéré et un exécutif local défaillant (33).

C. La responsabilité pour faute en cas d’épizootie

En cas d’épizootie, les services de l’Etat doivent, ainsi qu’il a été vu et selon les dispositions applicables du Code rural, intervenir pour enrayer et mettre fin à sa propagation. En cas d’inaction de leur part ou d’inefficacité des mesures prises pour lutter contre une épidémie frappant les animaux, la responsabilité de l’Etat pourra être recherchée, de même que celle la commune si le maire n’a pas pris les mesures provisoires qui s’imposaient.

Reste à déterminer si la responsabilité de l’Etat doit être recherchée sur le fondement de la faute simple ou de la faute lourde. La cour administrative d’appel de Nancy a exigé (34), à propos d’un troupeau de moutons atteints par la gale, contrairement au mouvement jurisprudentiel de recul de la faute lourde, une faute qualifiée en jugeant « qu’eu égard aux difficultés particulières que présentent les mesures prises par les services vétérinaires de l’Etat dans le cadre de la police sanitaire […], et compte tenu de l’urgente nécessité d’éviter la propagation de l’épizootie et de la gravité de la situation résultant notamment de la déclaration tardive de l’infection à l’autorité administrative compétente, les agissements des services vétérinaires n’ont pas, en raison notamment de la passivité des intervenants professionnels ayant assisté aux opérations de désinfection litigieuses, revêtu le caractère d’une faute lourde, seule susceptible d’engager en l’espèce la responsabilité de l’Etat ».

Toutefois, plus récemment, le Conseil d’Etat a jugé que la faute simple suffisait pour engager la responsabilité de l’Etat en matière de mise en œuvre de pouvoirs de police phytosanitaire (35 et 35 bis). Ainsi, il n’est pas certain aujourd’hui que la responsabilité de l’Etat ne serait pas retenue sur le fondement de la faute non qualifiée.

(24) La fiche n° 7 de la circulaire précitée du 10 avril 2008 indique ainsi que 4 masques de type FFP2 par jour et par personne au minimum doivent être prévus pour protéger les personnels communaux et les bénévoles pendant les deux vagues de pandémie grippales estimées à une durée de 60 jours chacune. S’agissant des modalités d’achat dont disposent les communes, voir la fiche n° 3 relative aux informations sur les possibilités dont disposent les collectivités pour faire des achats groupés de masques de protection (recours à une centrale d’achat de type UGAP ou constitution d’un groupement de commandes). Retour au texte.

Samuel Deliancourt, conseiller au tribunal administratif de Clermont-Ferrand et chargé d’enseignement à la faculté de droit et de science politique de Clermont-Ferrand