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Grippe A/H1N1 : Gérer la continuité du service public

Publié le 14/09/2009 • Par Anne-Katell Peton • dans : Dossiers d'actualité

L'enjeu est de permettre la continuité des services publics tout en assurant la protection de la santé des agents territoriaux.

Cet article fait partie du dossier

Grippe A(H1N1) : quels rôles pour les collectivités

Le gouvernement a publié le plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale ». La pandémie grippale est caractérisée par l’apparition d’un nouveau virus contre lequel la population n’est pas immunisée. Le délai d’incubation est de un à sept jours et les signes cliniques durent cinq à dix jours ; le malade peut être contagieux 24 à 48 heures avant l’apparition des signes cliniques.
L’ensemble des activités, sociales et économiques, sera perturbé par la pandémie. Les collectivités locales, les établissements publics locaux doivent s’organiser de manière à pouvoir assurer la continuité des services publics ou tout au moins certains d’entre eux. Certaines préfectures ont proposé une liste.

I. Assurer le fonctionnement de la collectivité

A. Les délégations

Les délégations des assemblées délibérantes

En période de pandémie aiguë, il s’agira d’éviter les réunions de personnes. De plus, le quorum pourrait être difficilement atteint. Aussi, si des délégations sont encore possibles, il peut être opportun d’en inscrire le projet à l’ordre du jour de la plus prochaine séance. Rappelons que les possibilités de délégation sont plus étendues, pour les EPCI notamment, que celles susceptibles d’être consenties par les conseils municipaux.

Les délégations de l’exécutif

Pensez à revoir les arrêtés de délégations consenties aux élus ainsi qu’à certains agents territoriaux et les hiérarchiser afin d’éviter toute rupture dans la gestion de la collectivité. En tout état de cause, le législateur a organisé un mécanisme de suppléance légale permettant de pallier l’empêchement de l’exécutif.

B. Le plan de continuité de l’activité (PCA)

Dans les collectivités, le PCA ne revêt pas un caractère obligatoire (à la différence des administrations de l’Etat). Néanmoins, l’employeur étant tenu d’assurer la sécurité de ses agents, le PCA est fortement recommandé. Le contenu du PCA des collectivités comprend 4 séries de mesures, qui doivent être adaptées à l’organisation, à la taille de la collectivité et aux risques particuliers générés par les différentes activités :

  • des mesures de maintien ou d’adaptation des services publics ;
  • des mesures d’organisation du travail ;
  • des mesures de prévention ;
  • des mesures de communication interne et externe.

La particularité du PCA des collectivités est qu’il contient un dispositif à destination des usagers et le maintien des services publics.

Le PCA et la Cnil

Elaborer un PCA, c’est réaliser un diagnostic des risques notamment en termes d’absentéisme des personnels : proximité lieu de travail-domicile ? Utilisation d’un véhicule personnel ou de transports collectifs pour se rendre sur le lieu de travail ? Possibilité de travailler depuis le domicile ? Prendre en compte les situations familiales (enfants scolarisés, mode de garde, personnes handicapées ou âgées à charge).
Toutes ces données, à caractère personnel, seront très probablement enregistrées sur support informatique. La Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) a donc communiqué sur la mise en place des plans de continuité d’activité : soit la collecte se cantonne aux coordonnées et moyens de transports et les déclarations préexistantes suffisent, soit la collecte va au-delà de ces informations et une déclaration normale devrait être effectuée.

L’autorité compétente pour le PCA

Le PCA doit-il être approuvé par l’assemblée délibérante ? Si la consultation du comité technique partiaire (CMP) est clairement nécessaire (1), l’intervention d’une délibération l’est beaucoup moins. La Haute juridiction administrative a considéré que : « si le maire en sa qualité de chef des services municipaux est compétent pour prendre les mesures relatives à l’organisation interne des services de la commune et à la gestion de leurs agents, il appartient au seul conseil municipal et, à Paris, au seul conseil de Paris, de décider de créer ou de supprimer des services publics, d’en fixer les règles générales d’organisation et, de façon générale, de prendre toutes les mesures portant sur la définition des missions remplies par les services de la commune » (2).
La réponse sera donc liée au contenu du PCA, contenu variable selon les collectivités. Il n’existe pas, et pour cause, de jurisprudence portant sur l’autorité compétente. Si l’on se réfère au plan communal de sauvegarde : « A l’issue de son élaboration ou d’une révision, le plan communal de sauvegarde fait l’objet d’un arrêté pris par le maire de la commune et, à Paris, par le préfet de police. Il est transmis par le maire au préfet du département. » (3).
Le PCA étant un document d’organisation interne, la compétence de l’exécutif s’impose. Rien n’interdit toutefois à l’assemblée délibérante d’en adopter un second portant plus spécifiquement sur les mesures d’organisation générale des services publics.

Le PCA et le personnel

Des congés annuels (4) peuvent-ils être imposés ?

Cette situation vise l’hypothèse dans laquelle un agent, non malade, est contraint de rester chez lui : proches malades, suppression des transports en commun, etc. Le Conseil d’Etat a considéré : « qu’il n’est pas allégué et qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision du maire ait été prise pour tenir compte de la priorité donnée au choix de fonctionnaires chargés de famille ou pour des motifs tirés de l’intérêt du service » ; la décision du maire imposant à un agent de prendre des congés a donc été annulée (5).
S’agissant des congés annuels dans la fonction publique de l’Etat (6), la cour administrative d’appel de Bordeaux (7) a considéré « que l’administration est en droit d’aménager, dans l’intérêt du service, la période durant laquelle les congés annuels peuvent être pris et peut notamment, à ce titre, imposer leur fractionnement, dans la mesure où celui-ci est exigé par les nécessités du service » : dans l’intérêt du service, l’autorité territoriale peut imposer la prise des congés.

Le maintien de la rémunération.

Est-il possible pour des agents contraints de rester à leur domicile ? Juridiquement non. « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement. » (8). Pour information, une circulaire du ministre de l’Education nationale (9) indique que « les agents qui restent à leur domicile, continuent à percevoir l’intégralité de leurs indemnités à l’exception de celles directement liées à l’exercice de leur activité ».
Il n’en reste pas moins vrai que le maintien du traitement en l’absence de service fait doit reposer sur une disposition législative.

S’agissant du pouvoir hiérarchique d’un agent sur un autre, « aucune disposition, non plus qu’aucun principe général applicable aux fonctionnaires civils, n’interdisent à l’administration de prévoir qu’un fonctionnaire puisse être placé sous les ordres d’un agent de grade inférieur au sien » (10).

Le télétravail.

« Phénomène récent, le télétravail émerge comme une solution innovante pour résoudre des difficultés particulières. Ainsi, pour la première fois, cette méthode d’organisation a-t-elle été mise en avant pour faire face aux difficultés que pourrait créer l’activation du plan grippe aviaire. » (11). Un « guide d’information sur le télétravail » édité par le ministère en 1998 indique « qu’il n’y a pas d’obstacle législatif ou réglementaire au développement du télétravail dans l’administration » (12). Toutes les catégories (A, B et C) sont concernées.

Le changement temporaire de filière ?

Pourquoi pas s’il est justifié par les nécessités du service et dès lors que la décision n’est pas prise en considération de la personne. Le recours à l’intérim est désormais possible pour les collectivités, le statut de la fonction publique territoriale ayant été modifié en ce sens par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (13).

Le droit de retrait.

Les personnels des administrations (14, 14 bis) bénéficient d’un droit de retrait si une situation particulière de travail présente un danger grave et imminent pour leur vie ou leur santé. Aujourd’hui, le plan de lutte contre la pandémie grippale évoque pour la première fois la maladie comme motif justifiant l’exercice du droit de retrait (15, 15 bis).
Dans la mesure où l’employeur a mis en œuvre les dispositions requises pour protéger et assurer la sécurité de son personnel, l’exercice du droit de retrait sera exceptionnel, après déclenchement de la procédure d’alerte (fiche G1 du plan national de prévention et de lutte « pandémie grippale »). Des missions de sécurité des biens et des personnes sont incompatibles avec l’exercice du droit de retrait (16). Sont ainsi concernés, les sapeurs-pompiers, les policiers municipaux et les gardes champêtres.

II. Maintenir les services à la population

A. La réquisition

Le plan national « pandémie grippale » en a rappelé les critères : urgence et proportionnalité. La réquisition devant demeurer exceptionnelle, elle ne doit pas figurer dans les mesures régulières des plans de continuité d’activité. Par analogie avec le droit de grève dans les services publics, « la grève engagée pour une journée dans le service de la restauration n’était pas de nature à compromettre la continuité d’un service public essentiel », la réquisition du personnel était donc illégale (17).
La réquisition doit faire l’objet d’un acte écrit, signé et daté, sous forme d’arrêté. Lorsque l’urgence des mesures le justifie, la réquisition peut être verbale mais doit faire l’objet, dans les meilleurs délais, d’une confirmation écrite de l’autorité requérante.

B. Impact de la pandémie sur les contrats

La force majeure

Imprévisibilité, irrésistibilité et extériorité sont les trois critères cumulatifs que doit revêtir l’événement de force majeure. Largement annoncée, la pandémie ne pourra être retenue comme étant imprévisible pour ce qui concerne les contrats signés postérieurement à cette date. Qu’en est-il des engagements antérieurs ?
Manquera aussi le caractère irrésistible entendu par le Conseil d’Etat comme le fait de force majeure ayant mis le cocontractant dans l’impossibilité absolue d’exécuter le contrat (18). D’une part, les difficultés d’exécution ne constituent pas des faits de force majeure du moment qu’elles ne rendent pas l’exécution impossible (19). D’autre part, les mesures proposées pour parer aux conséquences néfastes de la pandémie sur l’activité des entreprises s’opposent à ce que cette dernière soit qualifiée d’irrésistible.
L’extériorité pourrait éventuellement être retenue, la pandémie étant absolument indépendante de la volonté des contractants. Cela étant, ces derniers ne doivent, non seulement avoir joué aucun rôle dans sa réalisation, ni même avoir pu l’empêcher. Or, les préconisations en matière d’hygiène contenues dans les PCA risquent de faire échec au caractère extérieur du cas de force majeure.

La résiliation

Confrontées à l’inexécution totale ou partielle des contrats, les collectivités devront faire face à des situations inédites. En effet, le juge prendra-t-il en considération le contexte de pandémie grippale, le contenu du PCA du cocontractant ? Avant de résilier unilatéralement le contrat, d’autres solutions moins radicales ou moins coûteuses peuvent être envisagées : avenant de prolongation d’exécution, ajournement des travaux, recours à un autre prestataire dans les marchés à bons de commande, voire la résiliation conventionnelle.

Les marchés de remplacement

La conjugaison des articles 35 II. et 28 alinéa 5 du Code des marchés publics devraient pouvoir permettre de conclure, sans publicité ni mise en concurrence, des marchés de remplacement.

L’organisation des services

Les services à maintenir
La prise en charge des personnes âgées, les ordures ménagères, la distribution d’eau potable et l’assainissement, la sécurité : police municipale, avec inflexion des missions (par ex. réduire la surveillance du stationnement), l’état civil (au minimum, assurer une permanence), l’entretien des espaces publics (ramassage des feuilles mortes, déneigement .), l’entretien lourd des bâtiments : toiture, chauffage, etc., l’instruction des dossiers d’urbanisme (sauf décision gouvernementale allongeant les délais), la facturation et le paiement des salaires, les déchetteries.

Les services à adapter, réduire ou suspendre
Les crèches et garderies (fermeture provisoire), les écoles (fermeture provisoire), les transports collectifs (réduction et protection du personnel), les manifestations sportives et culturelles (fermeture et annulation provisoire), la collecte des déchets verts et recyclables (suspension provisoire), les voyages scolaires (annulation), les services accueillant le public (protection du personnel, hygiaphone, déport du guichet, etc.), les procédures intéressant le stationnement des gens du voyage, l’entretien quotidien des locaux selon leur degré d’utilisation et sauf contamination, l’entretien des espaces verts, balayage (en cohérence avec l’entretien des espaces publics), es services funéraires.

Anne Barralon, Véronique Lefebvre et Daniel Panconi, manager et experts au sein de la société SVP spécialisée dans l’accompagnement opérationnel des décideurs des collectivités

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