ZAN : « Le vaudeville est en train de virer au cauchemar »

Trois ans après le vote de la loi « climat et résilience » ⁽¹⁾ et l’introduction du concept de zéro artificialisation nette (ZAN) dans le corpus législatif, l’ambiance reste chaude lorsque le mot est lancé dans les cénacles d’élus locaux. « Le vaudeville est en train de virer au cauchemar », résume Eric Charmes.

Après avoir porté, en 2023, une loi amendant le dispositif, le Sénat a rouvert les débats, en déposant le 7 novembre dernier, avec l’aval du gouvernement, une proposition de loi « visant à instaurer une trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux ».

Finie, l’échéance de 2031 pour réduire de moitié la consommation d’espaces naturels et forestiers, les sénateurs proposent de laisser la main aux élus locaux pour s’engager dans des trajectoires de réduction de l’artificialisation qui aboutiraient au ZAN en 2050. Plusieurs pétitions de contestation ont, depuis, été lancées par des élus de gauche ou écologistes, dont celle portée, notamment, par Laurence Fortin (PS), vice-présidente de la région Bretagne, qui avertit les sénateurs : « Les élus locaux demandent des solutions, pas un abandon. »

Certains spécialistes, universitaires, urbanistes, reconnaissent cependant que le ZAN reste complexe à mettre en œuvre. Spécialiste de l’urbanisme et de l’aménagement, connu pour ses travaux scientifiques sur la « clubisation » des zones périurbaines, Eric Charmes est un critique de la première heure. Qui appelle à revenir aux projets des collectivités, sortir de l’urbanisme des tableaux Excel et du gouvernement à distance.

Vous avez toujours exprimé votre scepticisme par rapport au dispositif du zéro artificialisation nette. Pour quelles raisons ?

L’artificialisation pose des problèmes majeurs, mais la mise en œuvre du ZAN se heurte à de nombreuses diffi­cultés. Cet ­objectif met d’abord en cause l’atout majeur des espaces ruraux, à savoir le terrain à bâtir peu ­coûteux. De nombreux élus y ont aussi vu, avec de bonnes raisons, une forme de recentralisation de l’urbanisme.

Le dispositif a également des dimensions comptables et technocratiques, qui le rendent peu appropriable sur le terrain. J’ai, pour ma part, insisté sur ces difficultés, car en France, le problème de l’artificialisation des sols est moins quantitatif que qualitatif. En 2013, dans un article publié par la revue « Etudes ­foncières », j’ai calculé que, si l’ensemble de la population française décidait d’habiter dans le ­périurbain, où la surface moyenne des terrains dédiés à l’habitat est de 1 000 mètres ­carrés, on arrivait à une artificialisation de l’ordre de 10 % du territoire.

En réalité, le territoire français n’est pas menacé d’une urbanisation ­massive. Le vrai sujet réside dans la dispersion de l’urbanisation et ­l’absence de véritable maîtrise ­qualitative des extensions urbaines. Le problème, c’est comment on urbanise. Malheureusement, le mal est en grande partie déjà fait. Le ZAN, de ce point de vue, arrive trop tard.

 Vous parlez d’un consensus trompeur qui a mené au ZAN. Que voulez-vous dire ?

Je parle du consensus entre les écologistes, le ministère de l’Agriculture qui cherche à protéger les terres agricoles, et les urbanistes qui veulent stopper l’étalement urbain. Ce consensus est trompeur car les pratiques agricoles aujourd’hui dominantes sont loin d’être écologiques. De même, pour adapter les villes au réchauffement climatique et y réduire la chaleur toujours plus étouffante, il faut les végétaliser. Or, l’étalement des villes étant proscrit, on les densifie, compliquant de fait leur végétalisation.

Enfin, le ZAN vise à protéger les terres agricoles, mais les communes rurales ont été les plus actives pour réduire son caractère contraignant. En témoigne la garantie communale d’un hectare introduite par les sénateurs dans la loi de 2023 (loi n° 2023-630 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux). Cela correspond tout de même au quart du potentiel d’artificialisation prévu d’ici à 2031 et constitue un gros obstacle à la planification et la lutte contre l’émiettement de l’urbanisation.

L’ex-premier ministre, Michel Barnier, avait annoncé que les jardins des pavillons ne seraient plus considérés comme artificialisés. Qu’est-ce qui se joue autour de ce sujet d’apparence mineure ?

Il a fait cette annonce en même temps qu’il déclarait son soutien à une proposition du Sénat de remplacer la loi « ZAN » par une loi nouvelle, dite « Trace » (Trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux). Ce qui impliquait, notamment, de ne pas mettre en œuvre la nomenclature définissant le caractère artificialisé ou non des sols. Le Sénat proposait de s’en tenir à la définition de l’artificialisation comme l’extension de l’urbanisation sur les espaces naturels agricoles et forestiers. Or, dans ce cas, les jardins sont classés comme artificialisés.

Ce cafouillage illustre la confusion autour du ZAN. Derrière le consensus, les enjeux se sont mélangés : ­préservation du potentiel agricole, lutte contre l’étalement urbain, ­présence de la nature en ville. Et on ne sait plus comment les articuler. Il est à craindre aujourd’hui qu’à l’image de la taxe ­carbone avec les « gilets jaunes » le ZAN ne desserve la cause de l’écologie.

Vous évoquez le concept de zéro artificialisation par défaut pour sortir de l’impasse dans laquelle est le ZAN. Qu’entendez-vous par cela ?

Malgré une prise de conscience de l’importance écologique des sols, il semble clair que le ZAN ne sera pas mis en œuvre comme prévu en 2031. J’ai le sentiment qu’il faut redonner la main aux élus locaux sur leur projet de ­territoire et sortir de la logique technocratique et comptable aujourd’hui au cœur du ZAN.

Le problème est l’échelle à laquelle on gère les extensions urbaines. Celle de la commune n’est pas la bonne, surtout dans les territoires ruraux, car les intérêts particuliers, fonciers notamment, sont trop puissants, et l’ingénierie disponible insuffisante. Une idée intéressante portée par la loi « climat et résilience » est de renforcer le rôle des schémas de cohésion territoriale (Scot), pour en faire des espaces où se décideraient les extensions urbaines. Par défaut interdites, celles-ci ne seraient possibles qu’après accord du comité du Scot concerné, lequel exige que de solides arguments viennent justifier les extensions. En outre, à l’échelle d’un Scot, il est possible de mobiliser l’ingénierie nécessaire à un urbanisme de qualité.

Parallèlement, et les services de l’Etat y veilleraient, on pourrait prévoir que les extensions soient compensées par des projets de renaturation, selon la logique de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC), appliquée ici à un projet de territoire. Car, même loin d’être parfait, ce dispositif paraît un peu mieux maîtrisé que les bilans proposés avec le ZAN.