La classe politique, la loi, les événements, la communication

LA TENDANCE la plus lourde de ces dernières années est celle du recours abusif à la loi, laquelle est tantôt curative, tantôt réactive, impulsive et par conséquent inachevée, inadaptée voire inapplicable. Cette fiche consacre une large part à ce qu’il convient d’appeler une inflexion plus qu’une évolution. Avant d’ausculter ce mouvement, il importe de mettre en lumière les paliers qui ont précédé à cette situation.

1997-2002 : le Gouvernement Jospin engage des réformes sur le droit de la famille, la lutte contre les exclusions, la politique de la ville, la sécurité… et contribue à l’élargissement des droits en matière de santé (CMU et APA) ou du droit de la famille (congé paternité). L’équipe gouvernementale est à la fois motivée par sa prise en mains des affaires circonstancielles (dissolution de l’Assemblée nationale) et par l’échéance présidentielle de 2002, dont un bilan positif pourrait optimiser le vote à gauche. L’histoire a écrit un tout autre scénario qualifié de « coup de tonnerre » pour le candidat Lionel Jospin, devancé par celui du Front National au premier tour, et déclarant ce 21 avril, « j’ai décidé de me retirer de la vie politique ».

Les textes votés durant cette période résultent d’une réflexion préalable conduite – le plus souvent – par des élus et des personnes dites qualifiées dans les domaines énoncés. Le vote parlementaire se fait dans des conditions favorables en termes de temporalité et de procédure. Au terme du mandat, Lionel Jospin avoue l’insuffisance de son action. Il pense, en particulier pour le secteur médico-social ; aux tutelles aux majeurs protégés, à la protection de l’enfance, aux retraites… Sur un plateau de télévision, il reconnaît publiquement sa naïveté s’agissant du lien entre reprise économique et baisse de la délinquance.

2002-2007 : les Gouvernements Raffarin et de Villepin sont moins prolixes en matière de rédaction de textes de lois. Seuls les dossiers de la sécurité, de la justice des mineurs et de l’immigration sont privilégiés dans une volonté de durcir l’appareil judiciaire, la campagne de 2002 n’y est pas étrangère. De cette période, le psychanalyste et ethnologue Patrick Declerck écrit dans une tribune du journal Le Monde en 2002 :

« Honte à ceux qui s’attaquent aux plus pauvres et aux plus faibles et n’ont même pas le courage de leurs actes. Honte à ceux qui veulent mettre les pauvres à l’amende parce qu’ils sont pauvres. Honte à ceux qui rêvent de les ruiner encore un peu plus. Faut-il donc répéter jusqu’à la nausée que la mendicité n’est pas un choix, un plaisir, un luxe pervers, le mou passe-temps des oisifs ? […] Un imaginaire de mauvaise foi, où la société, écoeurée d’elle-même, de son propre corps, de ses failles, de ses ratages, de ses fautes, ne se reconnaît plus, ne veut plus se reconnaître, ne peut plus assumer ni sa culpabilité ni ses responsabilités. Devant la complexité de ces manques, de ces pathologies, devant le vertige de cette inquiétante étrangeté, la tentation la plus bête, la plus primaire, consiste à interdire. Comme si l’interdiction, par magie allait permettre de faire disparaître la chose même. C’est la pensée caporale⁽¹⁾. »

Le deuxième mandat de Jacques Chirac – dispensé de cohabitation – est le point de rupture vers une appropriation de la loi à court terme. L’intérêt général et les finalités afférentes cèdent la place à l’ostentatoire, à la propagande médiatique. Les raisons peuvent provenir de l’instabilité politique issue des urnes qualifiée de « volatilité de l’électorat ». Si chaque défaite ne déclenche pas de remaniement gouvernemental – ce que l’opposition réclame non sans absurdité – elle engage souvent une volonté de changement politique pour répondre à l’impatience sinon à la déception de l’électorat.

Rappelons que pour ne pas laisser plusieurs textes en jachère mais surtout aux mains des successeurs, le Gouvernement fait voter le 5 mars 2007 – dernier jour du Parlement avant élection – quatre textes de lois dans le champ social.

Le quinquennat participe aussi de l’accélération du temps politique, tout comme les aléas, les contraintes et les moeurs de notre société. Pour Jean-Louis Servan- Schreiber :

« En scandant le système politique français tous les cinq ans, en limitant la durée maximale à la tête de l’État à dix ans, il raccourcit les périodes de tranquillité gouvernementale qu’offrent les années sans élections ; celles où l’on peut tenter des réformes de long terme. C’est là une des conséquences institutionnelles de la démocratie d’opinion. Dès lors que des sondages peuvent, à tout moment et sur tout sujet, remettre en question la confiance des citoyens en ceux qui les dirigent, la nécessité de donner aux validations électorales un rythme plus fréquent s’impose. Or les élections ne se gagent pas sur les projets à long terme, mais sur des promesses pour demain⁽²⁾. »

Jean-Louis Borloo ne s’est pas exempté de ce mode opératoire. D’abord en répondant à la commande de réduire la fracture sociale à deux ans de la fin du mandat de Jacques Chirac, en conduisant le plan de cohésion sociale. Si ce dernier repose sur des données avérées et un climat social dégradé, il n’en demeure pas moins que le projet était ambitieux, la suite l’a confirmé. Nous l’avons vu, le plan de cohésion sociale n’a guère survécu à la mécanique qui l’a fait naître. À l’hiver 2006, Jean-Louis Borloo récidive sous une autre forme. Le campement des Enfants de Don Quichotte, sur le Canal Saint-Martin à Paris, conduit le ministre à devoir agir face à l’opinion publique sensibilisée à la cause des SDF, d’autant plus à quelques jours de Noël. La prompte rédaction du texte de loi est sans précédent, tout comme la validation par le Parlement. Le sort et le devenir des SDF ne peuvent être réduits à une telle mise en scène, faisant fi de l’histoire et de l’existant en matière de prise en charge. Elle laisse supposer que la simple distribution d’hébergement et de logements désintègre le problème. Si la souffrance des SDF est liée à la seule pénurie de logements, voilà qui explique peut-être pourquoi Jean-Louis Borloo a snobé les associations caritatives face à cette situation sociale hivernale ?

Ce phénomène, engagé avant les présidentielles 2007 en a convoqué un second : celui de vouloir rapprocher le politique à l’impatience et à la requête individuelle de l’électorat. La plupart des candidats ont participé au concept de l’émission J’ai une question à vous poser réunissant, en direct et face à eux dans un hémicycle une centaine de citoyens. Durant deux heures, chaque citoyen sélectionné par la chaîne exprime sa situation, ses doléances et sa demande attendant une réponse personnalisée et un engagement du candidat. Inutile de préciser quels sont les candidats habiles et rigoureux sur les thèmes abordés, quand d’autres glissent vers les généralités. Insidieusement, les médias et l’audimat ont mis en scène un show politique présentant trois écueils :

• l’individualisation de la réponse politique qui s’oppose à l’esprit d’une approche collective émanant d’un rapport de forces et régissant une règle commune ;

• l’action politique et le rapport au temps soudainement contractés (la dictature de l’urgence) faisant fi du temps parlementaire, de l’application des décrets (le temps de l’administration) et des moyens alloués ;

• la posture infligée mais néanmoins acceptée des candidats, qu’un futur Président de la République maîtrise l’ensemble des dossiers, mais surtout se consacre aux seules préoccupations internes du pays. Nous ne sommes pas loin d’un fantasme qui voudrait que le Président de la République soit le maire de la France, le politique-voisin avec sa permanence, son implication dans les dossiers individuels. Le long terme n’est guère envisagé sans oublier la politique internationale (l’Europe, la globalisation, le libre-échange…) si peu présente au coeur du quotidien des Français. Les politiques ne parlent plus à long terme mais à la seule échelle des difficultés en temps réel.

2007-2012 : lorsque le chef de l’État prend ses fonctions, son dynamisme et son agitation ne sont plus à prouver. Il en a fait sa marque de fabrique pendant la campagne électorale et poursuit sur cette lancée dès son arrivée à l’Élysée. La tenue sportive post-jogging exposée sur le perron de l’Élysée, tranche avec ses prédécesseurs. Le nouveau président s’est entraîné au cours de ses fonctions précédentes place Beauvau. En ce lieu, il a rodé les déplacements liés aux événements (Toulouse, La Courneuve…). Comme l’écrit encore Jean-Louis Servan-Schreiber :

« Auparavant, en cas de « bavure policière », d’attentat ou de catastrophe naturelle, la présence sur place d’un haut gradé de la police ou d’un préfet suffisait. Aujourd’hui, l’arrivée du ministre de tutelle est attendue dans l’heure, quand on n’exige pas celle du Président lui-même. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’intérieur, en avait fait une équation : une caméra de télé « sur site » = la présence du ministre⁽³⁾. »

Il n’est nullement exclu qu’à cette époque, le ministre de l’intérieur ait fait de cette pratique, un baromètre quant à la fertilité des esprits…

Le Gouvernement Fillon n’emboîte pas le pas du mode présidentiel en s’exposant à une frénésie législative. Mais il va contribuer à sa façon à la dévalorisation de la loi. L’événementiel préside à la rédaction de cette dernière, par conséquent, le Gouvernement privilégie la procédure d’urgence (une seule lecture par chambre).

À ce stade de notre rétrospective de l’acte politique, nous pouvons mettre en exergue les premières tendances « déviantes » :

• l’instabilité des échéances électorales conduit à des réponses opportunistes des hommes politiques agissant sur l’immédiateté. Le démonstratif pour se sauver d’un naufrage politique annoncé est l’ultime recours ;
• l’instauration du quinquennat, qui fait barrage à la cohabitation, enclenche des mises en chantier démultipliées des réformes ou des ajustements/modifications législatifs. Qui plus est, le parti politique en place doit prouver son efficacité face à une opposition déjà en campagne électorale ;
• la militance « combative » (droit au logement, Enfants de Don Quichotte…) ou le fait divers sont à l’origine du tempo et de l’inspiration politique. Ils traduisent une vision rétrécie de la classe dirigeante, préoccupée par l’instant et le traitement dans les médias.

Tout cela fait dire au sociologue Hartmut Rosa :

« Notre époque se montre extrêmement riche en événements éphémères et très pauvre en expériences collectives porteuses de sens. […] Oui, nous perdons notre emprise théorique sur le monde, la réflexion de fond régresse, nous n’arrivons plus à appréhender le sens et les conséquences de nos actions. Nous n’avons plus le temps de délibérer, de réfléchir, de formuler, de tester et construire des arguments. […] Ainsi, nous assistons au règne de l’opinion rapide, des décisions politiques réactives⁽⁴⁾. »

Ces trois périodes permettent de classer le bien-fondé des lois selon quatre conceptions.

• L’innovation à partir des besoins repérés au sein de notre société et en fonction de la place de l’individu dans celle-ci. Il en découle la création de la CMU, de l’APA, du RSA…
• La continuité d’un droit, d’un dispositif en place depuis plusieurs années dont le développement fait consensus à gauche comme à droite : les contrats aidés, la politique de la ville, la prime pour l’emploi…
• L’adaptation des textes en vigueur pour lesquels le public s’est élargi, s’est « hétérogénisé », les situations sont devenues disparates tout comme les problématiques, c’est le cas pour la loi sur le handicap ou celle sur la réforme des tutelles.
• La réaction « passionnelle » du politique qui s’approprie un événement, un fait divers pour illustrer son empathie envers les victimes, en les recevant parfois à l’Élysée. Le politique exprime alors sa compassion, le soutien de la nation et jure par la plus grande sévérité – c’est un grand classique – que les auteurs seront poursuivis et qu’une loi est déjà à l’écriture. « Devenus des médecins urgentistes, les hommes politiques sont dans un mode d’action de moins en moins réfléchi, qui tient du réflexe⁽⁵⁾. » Ce procédé écarte le plus souvent les experts sur la question et les acteurs de terrain, tout comme l’arsenal législatif existant dans lequel se trouve souvent la réponse mais inappliquée.

1. DISCUSSIONS PARLEMENTAIRES ET NOUVELLES TENDANCES

Ces premières considérations permettent d’observer les effets constatés aujourd’hui : plus de 90 lois votées entre 1998 et 2012 pour le seul secteur médico-social, ce qui donne une indication de la masse de celles étrangères à ce champ, sachant qu’environ 50 % de l’activité parlementaire concerne l’adaptation du droit français aux directives européennes.

Inévitablement, les lois se densifient : de 632 pages de lois promulguées en 1980, nous frisions en 2006 les 2 000 pages annuelles.

Cette recherche de technicité est parfois contre-productive, puisque la massification des lois conduit à une modification ultérieure de celles-ci (loi DALO, loi HPST, loi du 11 février 2005, RSA…), autrement dit de nouvelles lois complètent la première. Certaines sont inapplicables dès leur naissance et le demeurent malgré les modifications intervenues.

« Pour l’exécutif, le temps presse ; le législatif, lui déteste la précipitation. « C’est plus facile d’écrire un discours qu’un texte de loi », remarque Christian Jacob. Dénicher la faille juridique permettant de contourner la loi est devenu un lucratif marché. Un véritable régal. […] Il faut écarter l’idée que le droit puisse être simple, explique Patrick Hubert, associé chez Clifford Chance, un des principaux cabinets d’experts juridiques de la place parisienne. Pour Lionnel Luca, député des Alpes-Maritimes : on a une impression de bricolage afin de satisfaire l’ogre médiatique. Comme si la politique avait pour fonction de mettre le café du commerce en ordre juridique⁽⁶⁾. »

Le Gouvernement Fillon a innové en délégiférant parfois son propre arsenal (une partie de la loi dite TEPA) faisant dire à Gérard Courtois dans les colonnes du Monde : « Une des grandes ambitions affichées en 2007 était de revaloriser le rôle du Parlement. À l’usage, on voit ce qu’il en est : une majorité instrumentalisée, qui grince parfois, mais tourne au gré des vents et des enjeux électoraux⁽⁷⁾. »

Les amendements dont l’opposition se saisit largement et légitime l’usage, atteignent parfois des records ubuesques, comme celui des 100 000 pages déposées à l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi sur l’ouverture à la concurrence de l’électricité. Si Jacques Lacan disait « la forme, c’est le fond », les initiatives de l’opposition sont parfois démesurées et surtout en divorce avec les propositions nécessaires.

Dans ces conditions, la surchauffe atteint aussi le Conseil constitutionnel, d’autant plus, lorsque la procédure d’urgence devient un automatisme. En aval, les lacunes de la loi reviennent à l’appréciation du Conseil constitutionnel par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Il existe rarement de répit pour la loi. Les parlementaires crient à l’asphyxie et à l’inefficacité, pendant que les citoyens peinent à percevoir ce qui relève d’une simple proposition politique, d’un projet de loi, d’un article précis en discussion au Parlement ou de la loi. L’opacité est à tous les niveaux, le débat et la technicité s’effacent au profit de la lisibilité (au moins populaire) et de l’efficience immédiate pour les plus concernés. La loi devient un élément de mesure du Gouvernement. Enfin, l’inflation législative dite « bombardement textuel », interroge sur la qualité de la loi et surtout ses débats contradictoires quand l’assiduité des parlementaires est quelque peu défaillante. Empruntons la métaphore médicale pour pointer la santé provocante de la loi n’empêchant pas pour autant les arrêts maladies lorsque son aura et ses capacités sont abusivement sollicitées. Elle peut connaître l’invalidité initiée par les sages du Conseil constitutionnel, mais aussi le coma (RMA) voire le deuil (CPE).

Jusqu’en mars 2007, les lois qui ont modifié le coeur de métier des travailleurs sociaux (droit des usagers, handicap, tutelles, protection de l’enfance…) présentent pour la grande majorité, une structuration et une rédaction peu contestée jusqu’à présent. Seule la loi de cohésion sociale – rédigée là aussi pour répondre à des circonstances électoralistes – est aujourd’hui un cadavre.

L’accélération donnée à la rédaction d’un texte de loi en réponse à une situation conjoncturelle, émotionnelle, sécuritaire… n’est pas féconde. En effet, soit le Conseil constitutionnel – lorsqu’il est saisi – exprime un avis défavorable (loi Hadopi, loi du travail le dimanche, taxe carbone…), soit la loi est inappliquée comme nous l’avons vu par la « résistance républicaine des élus » (loi de prévention de la délinquance, loi de l’égalité des chances) ou pour des raisons organisationnelles. Ainsi, la loi sur la sécurité réprimant la prostitution est dans les limbes, les forces de l’ordre avouant leur impuissance⁽⁸⁾.

2. LES LOIS QUI FONT PSCHITT…

L’inflation législative sur laquelle nous nous sommes attardés tout au long de cet ouvrage, est une caractéristique de la période 1998-2012. Nous avons largement énoncé les modifications intervenues dans le secteur médico-social. Mais l’excès de lois révèle très vite ses limites, comme le disent Dominique Lansoy, juriste et Philippe Sassier, journaliste :

« C’est la loi fait divers, la loi émotion, la loi maternelle, calmante et rassurante, mais de plus en plus inefficace⁽⁹⁾. »

Cette tendance correspond à ce que François Dubet désigne comme « la construction de politiques ponctuelles », et Michel Autes, « la logique de l’urgence et du court terme ». Le sociologue Alain Touraine, qualifie ce mouvement de « mini-politique » et d’ajouter : « c’est une politique faite d’assemblage de mots, d’images et de vide⁽¹⁰⁾ ».

L’hypothèse que la politique réactive réponde à la passivité ressentie par le citoyen n’est pas exclue. Et cette situation est souvent à l’origine d’une formule surprenante, de plus en plus utilisée par la classe politique : « faire des propositions concrètes ».

Pour Marcel Gauchet, historien et philosophe, la fracture entre les élites politiques et les citoyens semble consommée :

« Le climat de la société française n’est pas révolutionnaire, mais il est habité par une révolte sourde et un sentiment de distance radicale à l’égard du personnel dirigeant⁽¹¹⁾. »

Pour Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République : « Le moment est difficile pour les politiques : la distanciation par rapport à eux a rarement été aussi forte, en même temps il y a une très forte attente de réponses politiques. Cela traduit une inadéquation de l’offre à la demande. D’un côté, trop de gestion des émotions collectives, le plus souvent médiatisés, de l’autre, pas assez de construction d’une vision collective. La politique n’est pas de l’ordre du magique. La question de l’appropriation, par les citoyens, de la décision politique, est devenue essentielle⁽¹²⁾. »

3. LA TEMPORALITÉ

« Le but de l’homme moderne sur cette terre est, à l’évidence, de s’agiter sans réfléchir dans tous les sens, afin de pouvoir dire fièrement, à l’heure de sa mort : « Je n’ai pas perdu mon temps »⁽¹³⁾. »

La banalisation de l’homme politique devenu, pour les médias, à la fois produit et terreau de l’audimat, a laissé place à une omniprésence des figures politiques et à toutes les incongruités. Rappelons simplement les feuilletons conjugaux des deux candidats du second tour (présidentielles 2007) exposés, questionnés, dépossédés mais quelque peu complices de cette mise en scène. Quant aux interventions des politiques dans les médias, leur démultiplication est non seulement conséquente mais elle favorise le discrédit. La radio, la télévision élargie par la TNT – semblent faire bon ménage avec les femmes et les hommes politiques. Chaque semaine, pas moins de soixante-dix interviews sont réalisées tous médias confondus. Les écueils sont immédiats ; la petite phrase (le buzz) fait florès, supplantant le fond, la réflexion et l’argumentaire politique. Répétée à l’envi, elle enferme, appauvrit le politique. Pour Mathias Bernard, professeur à l’université Blaise Pascal de Clermond-Ferrand :

« La télévision a progressivement imposé ses normes à la vie politique. Les journaux télévisés restent le principal espace de propagation. Ils privilégient trois approches : la petite phrase, l’image spectaculaire, la compétition. La politique se réduit à une sélection de « petites phrases », qui doivent en trente secondes résumer une position et, le plus souvent, attaquer l’adversaire : la rhétorique politique se plie à cet exercice, chaque homme politique truffant ses discours publics de quelques « petites phrases », souvent élaborées avec le concours de conseillers en communication⁽¹⁴⁾. »

De l’appropriation des médias à celle du temps politique, nous proposons de nous faire l’écho de deux sociologues qui décryptent cette nouvelle temporalité.

Pour Denis Muzet :

« Les nouvelles du jour se succèdent et effacent plus vite encore celles de la veille. La durée de vie de l’actualité est de plus en plus courte, quelques heures plutôt que quelques jours. Nous n’avons plus pour principal horizon que le temps réel. […] La « mémoire vive » des Français est devenue courte, et ne va guère au-delà d’un an. Au rythme fou où va l’actualité, les années Jospin, et même les années Raffarin, semblent appartenir à la préhistoire. Alors que dire des années Mitterrand ? […] Il n’y a plus de pilote dans l’avion du sens. […] L’Élysée écrit tout au plus, chaque matin à la va-vite, l’épisode de la télé-réalité du soir. Il n’y a plus, dans ce pays, de grand récit. Résultat : la porte est ouverte à tous les hold-up du sens. […] On assiste à un renoncement affligeant du politique à son devoir de pédagogie de la complexité. […] C’est l’ensemble de la classe dirigeante, droite et gauche confondue, qui est impuissante face aux enjeux posés à nos sociétés qui dépassent désormais le cadre national⁽¹⁵⁾. »

Pour Hartmut Rosa :

« À l’âge de l’accélération, le présent tout entier devient instable, se raccourcit, nous assistons à l’usure et à l’obsolescence rapide des métiers, des technologies, des objets courants, des mariages, des familles, des programmes politiques, des personnes de l’expérience, des savoir-faire, de la consommation. Dans la société pré-moderne, avant la grande industrie, le présent reliait au moins trois générations car le monde ne changeait guère… ».

Indéniablement, le rapport à l’histoire est annihilé. L’historicité des événements et ses réponses ne sont plus les bases des propositions politiques. L’historien François Furet écrivait :

« L’histoire est devenue un tunnel où l’homme s’engage dans l’obscurité sans savoir où conduiront ses actions, incertain sur son destin […]. L’idée d’une autre société est presque devenue impossible à penser. Nous sommes condamnés à vivre dans le monde où nous vivons⁽¹⁶⁾. »

En matière de sécurité, de justice des mineurs, de politique de la ville… tout laisse à penser que nous vivons les évolutions – très souvent récurrentes – comme un phénomène extraordinaire. Primo Levi disait : « quiconque oublie son passé est condamné à le revivre ». L’ancien secrétaire général de Matignon et ancien ministre de l’agriculture, Bruno Le Maire, est l’auteur d’un titre éloquent Sans mémoire, le présent se vide. Trois qualités sont nécessaires selon lui pour « ne pas se fourvoyer et fourvoyer ceux qui croient en nous⁽¹⁷⁾ » : la mémoire, la patience et l’autorité.

Mettez toutes les chances de votre côté

Je découvre les prépas