Les instances de concertation et les observatoires

La question de la concertation entre l’ensemble des acteurs (représentants des usagers, des institutions sociales et médico-sociales, des professionnels, des administrations, des élus…), de l’observation sociale et du diagnostic partagé est au cœur des politiques d’action sociale et médico-sociale. Il est vrai que l’objet de ces politiques s’y prête tout particulièrement puisqu’il s’agit de définir quels sont les besoins auxquels ces interventions sociales devront répondre, ce qui conduira à « l’invention des besoins sociaux » (Priou, 2007).

La reconnaissance de ces besoins sociaux n’est pas nécessairement le fait de la puissance publique, même s’ils sont, généralement, finalement consacrés par le pouvoir politique. Ces besoins socialement reconnus ne sont pas, en tous les cas, le fruit du développement de l’État providence, qu’ils ont, de très loin, devancé. Intimement liés à la mise en place des politiques d’assistance à l’origine, les besoins sociaux auront toujours été très précisément circonscrits : est ainsi déterminé quels sont le périmètre et la nature de l’aide, qui devra être secouru et qui sera hors du champ de ces interventions. La définition de ces besoins, qui reflète le regard que la société porte sur elle-même à un moment donné, évoluera continuellement en fonction de l’écart entre les conditions de vie des membres les plus vulnérables et les aspirations de la société. Elle s’adaptera ainsi à l’évolution de la question sociale. Les besoins sociaux traduiront donc le compromis sur les besoins à satisfaire mais aussi celui relatif aux limites du champ des interventions sociales. Dès lors on comprend l’importance de l’existence d’instances consultatives et de lieux d’observation des « questions sociales » qui agitent notre société, et notamment dans le champ des politiques d’action sociale .

Les instances consultatives, transversales et sectorielles

Les instances consultatives transversales

CNOSS (section sociale) – Comité national de l’organisation sociale et sanitaire – et CROSMS – Comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale

Composées des représentants de l’État, des collectivités territoriales, des établissements et services, des usagers, des organisations syndicales, elles ont été des instances de concertation majeures pour le secteur social et médico-social jusqu’en 2009. On peut en effet parler au passé puisque, si le CNOSS est maintenu, les CROSMS ont été supprimés par la loi HPST. Rappelons quelques missions clés et observons les perspectives.

La section sociale du CNOSS est ainsi consultée sur les problèmes généraux relatifs à l’organisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux, notamment sur les questions concernant leur fonctionnement administratif et financier. Elle a également pour mission (comme les CROSMS jusqu’à début 2010) :

• d’évaluer les besoins sociaux et médico-sociaux et d’analyser leur évolution ;
• de proposer des priorités pour l’action sociale et médico-sociale.

Les missions des CROSMS devraient, pour les établissements et services entrant dans le champ de compétence de l’agence régionale de santé (ARS), être reprises pour partie par la Conférence régionale de santé et de l’autonomie (voir infra ). En revanche, il n’y aura plus aucun avis d’émis par une instance consultative de ce type sur les projets reçus dans le cadre de la nouvelle procédure d’appel à projet.

D’une manière générale, le principe d’une concertation préalable obligatoire et transversale pour l’ensemble des schémas régionaux et départementaux mis en œuvre jusqu’en 2010 dans le cadre des CROSMS est remis en cause. Désormais, une concertation sera organisée dans le secteur médico-social à travers la conférence régionale de santé et de l’autonomie. De même, pour les schémas départementaux relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie arrêtés par le président du conseil général, il est prévu que les représentants des organisations professionnelles représentant les acteurs du secteur du handicap ou de la perte d’autonomie dans le département ainsi que les représentants des usagers seront également consultés, pour avis, sur le contenu de ces schémas, selon des modalités définies par décret. Cependant, à partir de 2010, plus aucune modalité de concertation n’est prévue pour les schémas départementaux concernant les autres établissements et services (tels que ceux relevant de l’aide sociale à l’enfance par exemple) ou encore pour les schémas régionaux, arrêtés par le préfet de région, relatifs aux CADA, aux services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire ou encore aux services mettant en œuvre les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial.

CSTS – Conseil supérieur du travail social

Créé en 1984, le CSTS est une instance consultative placée auprès du ministre chargé des Affaires sociales. Il est consulté sur l’ensemble des questions concernant le travail social, notamment l’exercice des professions sociales, la formation des travailleurs sociaux, les relations internationales dans le domaine du travail social. Dans ce cadre, il apporte son expertise, assure une veille sur les évolutions du travail social, des formations sociales et des pratiques professionnelles liées à la mise en œuvre des politiques publiques en la matière. Lieu de concertation et d’information, il contribue à la réflexion sur l’organisation, les méthodes et les objectifs du travail social et veille au respect de l’éthique des pratiques sociales et de la déontologie des professionnels.

Le CSTS est composé de représentants de l’État, des partenaires sociaux, des collectivités locales, de représentants des organismes de formation, des caisses de protection sociale, et de représentants des usagers et des associations. Son secrétariat est assuré par la Direction générale de l’action sociale (DGAS). Sa mandature est de 3 ans. Des groupes de travail ouverts à des experts extérieurs sont créés, et sa commission éthique et déontologie peut être saisie. Cette commission entend contribuer à renforcer les identités professionnelles et à garantir le respect des droits des personnes les plus fragiles. Le CSTS produit des ouvrages de référence et des outils méthodologiques à l’usage des institutions et des professionnels ⁽¹⁾.

Les instances consultatives sectorielles

CNCPH – Conseil national consultatif des personnes handicapées et CDCPH

Créé en 1975, le CNCPH est une instance nationale qui agit en lien direct avec le ministre chargé des Personnes handicapées. Il assure la participation des personnes handicapées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques les concernant. Il veille aux bonnes conditions d’exercice de la fonction de coordination des conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées (CDCPH). Il évalue la situation matérielle, morale et financière des personnes handicapées et présente toute proposition nécessaire à leur prise en charge. Il remet chaque année un rapport portant sur l’application de la politique relative aux personnes handicapées.

Le CNCPH se réunit au moins 2 fois par an et est composé de 65 membres titulaires, parmi lesquels des parlementaires, des élus locaux, des représentants d’associations, d’usagers, d’organismes de protection sociale, des partenaires sociaux.

CNRPA – Comité national des retraités et personnes âgées et ses déclinaisons départementales

Créé en 1982, le CNRPA est une instance administrative consultative placée auprès du ministre chargé des Personnes âgées. Il a pour objectif la participation des retraités et personnes âgées à l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique de solidarité nationale les concernant. Son rôle, élargi par un décret de 1986, est d’être consulté de façon obligatoire par le ministre chargé des Personnes âgées sur les projets de textes réglementaires concernant les personnes âgées et relatifs aux politiques de prévention de la perte d’autonomie, de soutien à la dépendance, de maintien à domicile, de coordination gérontologique ainsi qu’à la qualité des prises en charge par les établissements et services.

CNLE – Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale

Placé auprès du Premier Ministre, le CNLE assiste le Gouvernement sur toutes les questions générales qui concernent la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, assurer une concertation entre les pouvoirs publics et les associations, organisations et personnalités qualifiées agissant dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Il peut en outre être consulté par le Premier Ministre sur les projets de textes législatifs et réglementaires et sur les programmes d’action relatifs à ces questions, comme être saisi pour avis par les membres du Gouvernement. Il peut enfin, de sa propre initiative, proposer aux pouvoirs publics les mesures qui paraissent de nature à améliorer la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Il est composé de 54 membres.

HCF – Haut Conseil de la famille

Placé sous la présidence du Premier Ministre, le Haut Conseil de la famille (HCF) dont le Gouvernement a décidé la création en octobre 2008, a pour objectif de renforcer l’efficacité de l’action en faveur des familles grâce à un cadre renouvelé de concertation et de pilotage. Ce conseil se substitue au Haut Conseil de la population et de la famille et à la Conférence nationale de la famille.

Le HCF a pour mission d’évaluer les évolutions sociales, économiques et démographiques. Il doit mener les réflexions nécessaires dans le cadre du financement de la branche famille de la sécurité sociale et de son équilibre financier.

Le HCF comporte 52 membres : des représentants du mouvement familial et des partenaires sociaux, ainsi que des représentants de l’État, des organismes de sécurité sociale et des associations représentant les collectivités territoriales. Sept personnalités qualifiées, nommées en raison de leur compétence et de leur expérience, seront également membres du HCF sur désignation du ministre en charge de la Famille. Le président délégué du HCF sera choisi parmi ces personnalités qualifiées.

CNS – conférence nationale de santé

La CNS, installée le 3 octobre 2006, est un organisme consultatif placé auprès du ministre chargé de la santé, qui a pour objet de permettre la concertation sur les questions de santé. Elle est consultée par le Gouvernement lors de la préparation du projet de loi définissant les objectifs de la politique de santé publique. Elle élabore notamment un rapport annuel sur le respect des droits des usagers du système de santé. Elle formule des avis au Gouvernement sur les plans et programmes qu’il entend mettre en œuvre et fait des propositions en vue d’améliorer le système de santé publique. Elle contribue à l’organisation de débats publics sur les questions de santé.

La CNS comprend notamment des représentants des malades et des usagers du système de santé, des représentants des professionnels de santé et des établissements de santé ou d’autres structures de soins, dont au moins un représentant d’un établissement assurant une activité de soins à domicile, ou de prévention, des représentants des industries des produits de santé, des représentants des organismes d’Assurance maladie obligatoire et complémentaire, des représentants des conférences régionales de santé, des représentants d’organismes de recherche ainsi que des personnalités qualifiées.

Les conférences régionales de santé et de l’autonomie

La conférence régionale de la santé et de l’autonomie (CRSA) instituée par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires sera, à partir de 2010, consultée sur la politique régionale de santé, qui intègre notamment l’action médico-sociale. Elle rassemble au sein de différents collèges les collectivités territoriales, les usagers et les associations œuvrant dans les domaines de compétence de l’agence régionale de santé, les conférences de territoire, les organisations représentatives des salariés, des employeurs et des professions indépendantes, les professionnels du système de santé, les organismes gestionnaires des établissements et services de santé et médico-sociaux, et les organismes de protection sociale.

La CRSA émet un avis sur le plan stratégique régional de santé et peut faire des propositions au directeur général de l’ARS sur l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de la politique de santé dans la région. Elle évalue les conditions dans lesquelles sont appliqués et respectés les droits des personnes malades et des usagers du système de santé, de l’égalité d’accès aux services de santé et de la qualité des prises en charge. Ce doit aussi être le lieu privilégié pour l’organisation d’un débat public sur les questions de santé.

Les conférences de territoire

La loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires prévoit que, dans chacun des territoires de santé (infrarégionaux, régionaux ou interrégionaux) pertinents pour les activités de santé publique, de soins et d’équipement des établissements de santé, de prise en charge et d’accompagnement médico-social ainsi que pour l’accès aux soins de premier secours, une conférence de territoire est constituée par le directeur général de l’agence régionale de santé. Elle est composée de représentants des différentes catégories d’acteurs du système de santé du territoire concerné, dont les usagers du système de santé.

La conférence de territoire contribue à mettre en cohérence les projets territoriaux sanitaires avec le projet régional de santé et les programmes nationaux de santé publique. Elle peut faire des propositions sur l’élaboration, la mise en œuvre, l’évaluation et la révision du projet régional de santé.

Les observatoires

ONED – Observatoire national sur l’enfance en danger

Afin de parvenir à une meilleure coordination de l’action de l’État, des conseils généraux et des associations de protection de l’enfance, l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) a été créé avec la loi du 2 janvier 2004 sous la forme d’un groupement d’intérêt public. Il a pour mission de « mieux connaître le champ de l’enfance en danger pour mieux prévenir et mieux traiter ».

• L’ONED a un rôle d’appui des politiques de protection de l’enfance, telles qu’elles sont définies par l’État et mises en œuvre par tous les acteurs de la Protection de l’enfance.
• L’activité de l’ONED peut s’inscrire dans les collaborations régulières avec l’ensemble des acteurs du champ de la protection de l’enfance, en France et à l’étranger, les autres contribuant à la mise en place et la mise à jour du Centre de ressources numérisées.
• L’ensemble de ces activités se traduit par des publications mises à disposition en ligne, avec pour objectif une diffusion et une mutualisation des connaissances et savoirs actuellement pertinents pour tous les professionnels agissant dans le champ de la protection de l’enfance.

Son conseil d’administration est composé de représentants de l’État, des conseils généraux, d’associations et de fédérations d’associations.

ONPES – Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale

Créé par la loi relative à la lutte contre les exclusions de 1998 à la demande des associations, et placé auprès du ministre chargé des Affaires sociales, l’ONPES a pour objectif de promouvoir la connaissance des phénomènes de pauvreté et d’exclusion. Il rassemble les données relatives aux situations de pauvreté, de précarité et d’exclusion. Il ne réalise lui-même aucune étude mais hiérarchise les travaux à mener, qu’il confie ensuite à des organismes. Il diffuse ensuite l’ensemble des informations recueillies sous la forme d’un rapport annuel à destination du Premier Ministre, du Parlement et de l’ensemble du public.

Son conseil d’administration est composé de 22 membres, parmi lesquels des représentants de l’État, de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), d’universitaires et de chercheurs.

ONFRIH – Observatoire national sur la formation, la recherche et l’innovation sur le handicap

Installé en 2007, l’ONFRIH a été créé par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Il a pour mission de conseiller les pouvoirs publics et de présenter des propositions en matière de prévention, de recherche et de formation des professionnels impliqués dans le champ du handicap. Il doit produire un rapport annuel.

Son conseil d’orientation rassemble des représentants des associations de personnes handicapées, des personnalités qualifiées et des représentants des organismes intervenant dans les domaines cités.

ORS – observatoires régionaux de la santé

Les créations des observatoires régionaux de la santé (ORS), sous l’impulsion de l’État, s’appuient sur une circulaire de 1982 dans laquelle le ministre de la Santé invite à la création d’observatoires de la Santé au niveau régional et sur une ligne budgétaire susceptible d’être utilisée à cet effet (les crédits régionalisés de promotion de la santé). En 1985, une circulaire est venue préciser les objectifs et définir les modes de fonctionnement des ORS. Elle prévoit ainsi l’adoption par les ORS d’un statut associatif. Leurs conseils d’administration s’ouvrent généralement aux différents acteurs publics et privés du domaine sanitaire et social, regroupant des représentants de l’administration, des organismes de sécurité sociale, des collectivités locales, de la recherche, des établissements et des professionnels de santé, du secteur associatif… Leur budget provient pour moitié de financements de l’État, de la Caisse nationale d’Assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM-TS) et de l’Institut de veille sanitaire et pour moitié de financements régionaux et locaux, variables d’une région à l’autre tant dans leurs montants que dans leurs origines.

Il existe aujourd’hui un ORS dans les 22 régions de France métropolitaine et dans 4 départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) dont la mission essentielle est d’améliorer la connaissance de l’état de santé de la population régionale, de ses besoins et des équipements sanitaires et sociaux qui permettent d’y répondre. Pour remplir cette mission, les ORS mettent en œuvre les démarches suivantes :

• analyse et synthèse de données disponibles ;
• réalisation d’enquêtes spécifiques ;
• recherches documentaires ;
• conseils, formations ;
• participation à des groupes de travail…

Leur champ d’activité est large et leurs études portent sur des domaines très variés : études épidémiologiques sur des pathologies (sida, cancers, maladies cardio-vasculaires…) ou sur des facteurs de risque (alcool, tabac, toxicomanie…), travaux sur l’offre et la consommation de soins, sur des populations spécifiques (enfants, personnes âgées, personnes handicapées, personnes en difficulté…), sur des évaluations d’actions ou de structures, sur les relations santé-environnement…

La loi « HPST » n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires stipule que les agences régionales de santé (ARS) s’appuient en tant que de besoin sur les observatoires régionaux de la santé pour organiser la veille sanitaire, l’observation de la santé dans la région, le recueil et le traitement des signalements d’événements sanitaires.

Depuis 1988, les ORS se sont regroupés dans une Fédération nationale des observatoires régionaux de la santé (FNORS) afin de disposer d’une structure qui les représente collectivement en cas de besoin et qui assure la coordination des travaux qu’ils mènent en commun. Cela répondait également au souhait de nombreux partenaires nationaux des ORS de disposer d’un interlocuteur unique les représentant dans leur ensemble et leurs diversités. La FNORS a pour missions :

• de représenter les ORS auprès des instances nationales ;
• de favoriser les échanges entre les ORS ;
• de faire mieux connaître leurs travaux ;
• de mettre en œuvre des travaux au bénéfice du développement de l’observation de la santé ;
• de coordonner des études multicentriques réalisées par plusieurs ORS, voire par tous.

CREAI – centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptées

Créés par arrêté ministériel le 22 janvier 1964, les centres régionaux pour l’enfance et l’adolescence inadaptées (CREAI) se sont vu conférer par une circulaire du 13 janvier 1984 conjointe du ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale et du ministère de la Justice « pour mission principale d’être des lieux de repérage et d’analyse des besoins et d’étude des réponses à y apporter, des lieux de rencontre et de réflexion entre les élus, les représentants des forces syndicales et ceux des administrations concernées, de fournir des analyses et des avis techniques aux décideurs ainsi qu’aux gestionnaires des établissements et services. Ils ont, à cet égard, un rôle important à jouer comme outil technique au service des responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique en faveur des personnes handicapées et inadaptées à l’échelon régional. »

Il existe des CREAI dans les différentes régions de France. La plupart d’entre eux ne déclinent plus leur sigle d’origine, qui correspond à une activité désormais révolue : leur champ d’activité s’est élargi à l’ensemble des questions liées aux handicaps ; certaines structures s’intitulent aujourd’hui centre régional d’études et d’actions sur les handicaps et les inadaptations (CREAHI).

Le fonctionnement des CREAI s’inscrit dans le cadre de la loi 1901 sur les associations avec quelques ajustements particuliers, comme la désignation d’administrateurs par des Commissaires du Gouvernement qui siègent au conseil d’administration, comme des représentants de l’État. Les CREAI disposent au moins de trois grandes sources de financements : une subvention de la direction régionale de l’action sociale (DRASS), les cotisations des adhérents et la participation des adhérents, des administrations d’État et des collectivités territoriales aux services qui leur sont rendus.

À l’interface des opérateurs publics ou associatifs de l’action sociale et médico-sociale et des pouvoirs publics, les CREAI sont des organismes de concertation, d’étude, de conseils et de formation. Pour cela, ils :

• analysent les besoins du secteur social et médico-social et réalisent des enquêtes et études spécifiques au niveau local ;
• participent ou aident à l’évaluation des réponses qui sont apportées ;
• expertisent et accompagnent les projets des établissements et services ;
• forment et informent les acteurs du secteur.

Depuis 1988, les CREAI sont regroupés en Association nationale des CREAI (ANCREAI). Celle-ci, qui constitue la tête de réseau des CREAI, a pour objectif de les représenter au niveau national et de favoriser une réflexion de fond sur l’évolution du secteur social et médico-social. Elle permet d’optimiser l’échange d’information et la collaboration dans leurs actions sur :

• des problématiques communes ;
• la réflexion générale sur les politiques menées dans le secteur social ;
• la présentation des analyses et expériences de ce secteur notamment auprès des pouvoirs publics et des partenaires sociaux ;
• la conception et la diffusion d’outils techniques ;
• l’organisation de manifestations ;
• la production de publications.