Le RMI, le RMA et le RSA

EN 1998, le revenu minimum d’insertion (RMI) fête ses dix ans, non sans quelques critiques politiques sur le versant numéraire et sur les finalités sociales et professionnelles. Sur le premier aspect, le nombre d’allocataires est passé de 422 102 pour l’année 1990 à 1 087 861 au terme de la première décennie. La montée en charge du nombre d’allocataires n’a pas connu d’inflexions depuis sa création au point d’atteindre certaines années des augmentations de l’ordre de 20 %. Ce n’est qu’en 2000 que les données reprennent un peu leur souffle avec la première baisse du nombre de personnes assujetties au RMI.

À cette époque, le RMI n’a pas connu de modifications majeures. Il reste co-financé par l’État et le département, le premier ayant la charge du versement de l’allocation, le second, le financement des actions d’insertion sur son territoire, que ce soit en termes de formation ou de services spécialisés dans l’accompagnement des allocataires. Seules les mesures d’intéressement se sont agrégées au projet initial. En effet, pour rendre plus attractive la reprise d’emploi et lutter contre les « trappes à l’inactivité », l’allocataire peut cumuler allocation et salaire pendant plusieurs mois. Cependant, les résultats sont peu probants. Non seulement l’insertion professionnelle est parfois éphémère, mais aussi les revenus ne permettent pas une valorisation financière notable. C’est d’ailleurs sur cet aspect-là que Martin Hirsh motivera ultérieurement la proposition du revenu de solidarité active (RSA).

Au premier trimestre 2003, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, annonce un acte II de la décentralisation, qui touche en particulier le RMI. Au 1^er janvier 2004, le département devient le pilote et le financeur du RMI. L’État conserve la souveraineté des critères d’attribution de l’allocation, son montant et ses revalorisations. La compensation financière est prévue par l’affectation au département de la taxe intérieure des produits pétroliers (TIPP) dont l’État, initialement est le percepteur. Très vite, les départements dénoncent le delta financier qu’ils subissent concernant l’infériorité des paiements au regard du réel. Cette plaie comptable conduit plusieurs présidents de conseils généraux (Montebourg, Bartolone) à saisir le Conseil d’État pour non-respect des engagements de l’État. Parallèlement à l’acte II, le ministre des affaires sociales et de l’emploi, François Fillon, initie le revenu minimum d’activité (RMA), appelé aussi contrat d’insertionrevenu minimum d’activité (CI-RMA). La première particularité du RMA est sa menace : il devient obligatoire pour les allocataires du RMI d’aller vers un emploi dans un délai de deux ans, au risque d’être dépourvu de l’allocation. Cette injonction à s’insérer est sans précédent dans la philosophie d’un tel minima social. Le RMA se distingue aussi sur la complexité organisationnelle qu’il convoque : entreprises, conseils généraux et communes. La première recrute et rémunère sur une faible part le salarié, puisqu’elle lui reverse le RMA versé lui-même par le conseil général à l’entreprise. La commune est chargée de veiller à la régularité du contrat et des conditions de travail de l’allocataire et à son insertion durable. L’insuccès du RMA est à la fois technique et surtout politique. La contestation des syndicats et des associations caritatives portent sur la non-cotisation des allocataires RMA-salariés à la protection sociale (droits à la retraite et au chômage). La contestation des syndicats et des associations caritatives permet d’annuler cette disposition. Lorsque Jean-Louis Borloo engage les modifications RMA en 2005, ce dernier est déjà agonisant et ses jours sont comptés.

1. LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Le RSA trouve son origine dans le rapport que Martin Hirsch remet en avril 2005 au ministre chargé des affaires sociales, Philippe Douste Blazy. Le document intitulé Familles, vulnérabilité, pauvreté, au possible nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale, 15 résolutions pour combattre la pauvreté des enfants propose une « démarche nouvelle en France⁽¹⁾ » pour lutter contre la pauvreté. La commission vise « un objectif de réduction à zéro de la pauvreté des enfants en 2020 », c’est-à-dire une réduction d’un million en 15 ans du nombre d’enfants pauvres en France.

Une nouvelle équation sociale doit être bâtie à partir de la création du revenu de solidarité active (RSA) qui intégrerait « toutes les sources de revenu qui ont un effet potentiel sur le lien entre revenus du travail et revenus de solidarité », en l’occurrence, le RMI, l’API, les aides fiscales (PPE), voire les aides au logement. Ce revenu serait encadré par plusieurs principes, en particulier la régulation financière entre travail et prestations sociales, et dégressive pour ces dernières si la situation se stabilise ou s’améliore.

La création du RSA est évaluée sur une base de plein régime entre 4 et 8 milliards d’euros. Trois possibilités de financement sont proposées :

• un redéploiement d’autres dépenses publiques ;
• la redistribution par la modification du plafond du quotient familial ou l’imposition des prestations familiales ;
• l’articulation de ce revenu avec le financement des mesures en faveur de l’emploi.

Jusqu’aux élections présidentielles de 2007, le RSA est surtout commenté, analysé dans sa faisabilité. Les points de vue sont légion. La candidate du Parti socialiste s’est appropriée dans son programme la création du RSA. Son opposant – vainqueur des présidentielles – ne pas l’a pas fait mais se résout à son instauration. Pour cela, il accueille dans l’équipe gouvernementale Martin Hirsch, en le nommant Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Ce dernier reçoit sa lettre de mission l’invitant à mettre en place le RSA, à simplifier le régime des contrats aidés et réformer la formation professionnelle.

En août 2007, la promulgation de la loi Travail emploi pouvoir d’achat (TEPA), instaurant les heures supplémentaires détaxées et le bouclier fiscal, intègre l’expérimentation du RSA sur trois ans. 25 départements sont volontaires touchant 90 000 allocataires. Mais le particularisme français est encore à l’oeuvre, puisqu’un an plus tard, le RSA est généralisé, s’exonérant de la moindre évaluation et du respect du projet initial prévu sur trois ans.

Le revenu de solidarité active est fondé sur l’idée d’une priorité donnée à l’emploi. Pour cela, il est composé du RSA « socle » (ressources de bases identiques à celles du RMI) et du RSA « activité » qui vient compléter des revenus d’activité et autres prestations (sauf la prime pour l’emploi).

Sur le plan financier, l’État prend en charge le RSA activité, au titre du fonds national des solidarités actives (FNSA) qui ponctionne une contribution de 1,1 % sur les revenus du capital. Au 31 décembre 2009, seules 404 461⁽²⁾ personnes perçoivent le RSA activité contre 700 000 selon les prévisions de Martin Hirsch. Les caisses du FNSA étant excédentaires, le Gouvernement décide de consacrer le surplus à la prime de Noël. Les présidents des conseils généraux réclament alors que ces économies soient affectées à leurs collectivités territoriales pour financer le RSA. L’impact tout relatif du RSA activité est attribué aux effets de la crise et à la complexité des démarches.

a. Le contrat aidé de sept heures par semaine

En mai 2011, le ministre des affaires européennes, Laurent Wauquiez déclenche une polémique en proposant des heures sociales à destination des allocataires du RSA pour contrer le « cancer » que représente l’assistanat. L’idée d’une contrepartie réclamée aux allocataires d’un minima social n’est pas nouvelle, mais en l’occurrence, elle émane soudainement, brutalement et radicalement d’un ministre qui n’a pas en charge le dossier. Le Premier ministre désavoue et recadre Laurent Wauquiez. Roselyne Bachelot et Martin Hirsch parlent d’une méconnaissance de la situation économique et sociale. Mais les « procureurs » d’hier à l’encontre de Monsieur Wauquiez se rallient à sa proposition. Le 23 septembre 2011, la ministre des solidarités annonce l’expérimentation dans quinze départements, du contrat aidé de sept heures hebdomadaires. D’une durée de six mois, renouvelable une fois, il devrait permettre un gain d’environ 130 E par mois pour les allocataires. Son financement est assuré à 95 % par l’État. Ces contrats sont proposés par les conseils généraux aux allocataires « rencontrant des difficultés spécifiques pour accéder à un emploi de droit commun… […] des difficultés sociales ou de santé spécifiques ou éloignés du marché du travail depuis plusieurs années⁽³⁾ ». L’injonction de signer un tel contrat pour l’ensemble des allocataires du RSA n’a pas été retenue, le volontariat de ces derniers est à la base du projet.

b. L’évaluation du RSA

En juillet 2011, la Cour des comptes rend public un rapport intitulé Du RMI au RSA : la difficile organisation de l’insertion. Comme pour le RMI, l’insertion des allocataires n’est pas concluante et qualifiée de « point faible » du RSA par les auteurs du rapport. Il semble que la dichotomie soit accentuée entre les dispositifs favorisant l’accès rapide au marché du travail, conduite par les agents de Pôle emploi et ceux inhérents aux allocataires en difficulté pour intégrer ce dernier. La Cour regrette l’absence de données fiables sur les sorties du bénéfice du RSA et l’évolution des parcours sur une durée suffisante. Enfin, les actions d’insertion sont plus souvent guidées par l’offre des organismes d’insertion que par l’analyse des besoins au coeur des territoires. Pour le chercheur Matthieu Angotti (centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie – Credoc), le RSA a créé des classifications sociales auxquelles la responsabilité individuelle n’est pas étrangère, qui se traduisent en particulier dans le rapport à l’emploi : personnes inemployables, chômeurs proches de l’emploi, travailleurs pauvres et travailleurs confirmés. À ces différentes situations correspondent des droits en matière d’accompagnement et des prestations possibles délivrées par le service public de l’emploi (SPE), faisant dire à Matthieu Angotti que « l’on bénéficie des droits que l’on mérite⁽⁴⁾ ».

Le 15 décembre 2011, le Comité national d’évaluation du revenu de solidarité active présente son rapport final. Le comité et la ministre des solidarités, Roselyne Bachelot, s’accordent à dire que le dispositif est loin de remplir les objectifs qui lui étaient assignés. L’accompagnement social et professionnel souffre d’un clivage des interventions à propos duquel le comité sollicite tout l’intérêt des pouvoirs publics. De plus, au regard des démarches complexes pour les allocataires et l’absence d’accompagnement renforcé, la question d’un guichet unique est posée.

2. LE RSA JEUNES

Le 1^er septembre 2010, le RSA est élargi aux jeunes. L’entrée dans le dispositif se fait sur la base des conditions suivantes :

• être de nationalité française ;
• résider en France métropolitaine ;
• disposer d’un titre de séjour en cours de validité depuis au moins cinq ans ou être ressortissant de l’espace économique européen si l’on est étranger ;
• ne pas être en congé sabbatique ou sans solde ;
• répondre à des conditions de ressources.

C’est bien sur ce dernier critère que le RSA jeunes s’écarte du RSA. En effet, les jeunes visés doivent avoir travaillé au moins deux ans à temps plein, soit 3 214 heures au cours des trois dernières années. Tout comme le RSA activité, le RSA jeunes est financé par l’État via le fonds national des solidarités actives (FNSA). Fin janvier 2011, seuls 8 130 jeunes perçoivent cette nouvelle allocation contre 160 000 jeunes qui devaient être concernés selon les estimations ministérielles.

Le 1^er janvier 2010, le contrat unique d’insertion est effectif en métropole. Il se décline en deux versions : le contrat initiative emploi pour le secteur marchand, le contrat d’accompagnement dans l’emploi dans le secteur non marchand. Le CUI achève l’existence difficile du CI-RMA et du contrat d’avenir, dont le plan de cohésion sociale avait tenté un sauvetage.

Les nouvelles instances
L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes)
Le Comité interministériel de lutte contre les exclusions
L’Agence nouvelle des solidarités actives
L’Observatoire national de la précarité énergétique

3. LA LÉGISLATION

Loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions

Loi du 18 décembre 1998 sur l’aide juridictionnelle

Loi du 27 juillet 1999 créant la couverture maladie universelle (CMU)

Loi du 5 juillet 2000 pour les gens du voyage

Loi du 1^er août 2003 d’orientation et programmation pour la vile et la rénovation urbaine

Loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation et création du RMA

Loi du 18 janvier 2005 du plan de cohésion sociale

Loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits des bénéficiaires des minima sociaux

Loi du 21 août 2007 Travail, Emploi et Pouvoir d’Achat (TEPA)

Loi du 1^er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion

Loi du 1^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation

Loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge

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