Les politiques familiales

« La France est un des pays qui investit le plus en direction des familles. Son droit social est très familiarisé et la notion même de famille campe en bonne place des valeurs des Français et des points de référence des responsables politiques⁽¹⁾. »

L’ACTUALITÉ SOCIALE n’a pas démenti, ni trahi les propos de Julien Damon, au regard de la place prépondérante de la famille depuis 1998. Elle a concentré toute l’attention du Parlement au point que l’inflation législative qui la caractérise n’a pas d’égal. Parmi la somme des raisons plausibles : un taux de natalité constant et un besoin de « mise en conformité » entre la famille (ou plus exactement les familles) et le droit. En ce sens, la massification du concubinage et des familles monoparentales, l’évolution de la procréation médicalement assistée (PMA) et l’adoption participent – pour ne citer que ces exemples – à cette adaptation du Code civil. Par ailleurs, les besoins d’aide à l’accueil d’un enfant et les prestations sociales n’ont pas été négligés par les acteurs publics.

Avant d’aborder l’évolution des politiques publiques en faveur de la famille, il est opportun d’en cerner les données sur la focale qui nous intéresse. En 1999, l’Insee indique que pour la quatrième année consécutive, le nombre de naissances dépasse la barre des 730 000 par an. L’âge moyen de la maternité est alors de 29,3 ans. 285 000 mariages ont été célébrés en 1999 (contre 416 000 en 1972), l’âge moyen des femmes se mariant étant de 27,7 ans et celui des hommes de 29,8 ans. Dix ans plus tard, l’Institut national des études démographiques (Ined)(Population et sociétés n° 465, mars 2010.) observe qu’en 2009, l’âge moyen de la maternité passe le seuil des 30 ans. Enfin, la nature des liens s’est elle aussi éloignée d’une supposée tradition. Le concubinage et le PACS ont contribué à ce déplacement. Le nombre annuel de PACS a plus que quintuplé, passant de 20 000 en 2001 à plus de 100 000 en 2007. Enfin, les naissances hors mariage atteignent 49,5 % de l’ensemble des naissances, contre 6 % en 1970(Population et sociétés n° 443, mars 2008.).

Pour la sociologue Irène Théry, la désinstitutionalisation du mariage peut s’expliquer par « l’abandon d’une valeur qui organisait le lignage […], les chefs de lignage organisaient un mariage ascendant quant à la place dans la société⁽²⁾. » La notion de couple s’est progressivement détachée du mariage, l’individualisme dans le couple est venu briser la voie unique du « marcher ensemble ». Hier, « deux faisait un, aujourd’hui un fait deux […] nous avons les problèmes de la liberté et de l’égalité des sexes⁽³⁾. » Pour Irène Théry, l’axe du droit commun au sein de la famille, c’est à présent la filiation, cette même filiation qui a redonné un statut aux enfants adultérins et aplani l’autorité parentale quel que soit le lien du couple.

1997-2002

Le Gouvernement Jospin va impulser une démarche réflexive sur l’évolution de la structure familiale sans négliger l’action. Pour ce faire, il va s’approprier le rendez-vous annuel de la conférence de la famille (cf. page 47). Le PACS, le congé paternité sont les mesures emblématiques de ce Gouvernement. La création du Défenseur des enfants et du Centre national pour l’accès des origines personnelles (CNAOP) complète des « trous d’air » dans l’accès aux droits des enfants et de leurs familles et concernant les pupilles de l’État. D’un point de vue juridique, la loi sur l’autorité parentale du 4 mars 2002 définit celle-ci par « l’ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant » (Code civil, art. 371-1, al. 1 nouveau). L’exercice de l’autorité parentale concerne l’ensemble des familles, quels que soient l’histoire du couple et son statut. Cette même loi inscrit dans le Code civil la résidence alternée et légitime le rôle de la médiation familiale. Le Gouvernement Jospin n’a pas le temps de réformer la procédure de divorce, malgré un dossier qu’il avait largement ouvert et amorcé.

2002 – 2007

Les Gouvernements Raffarin et de Villepin poursuivent les chantiers en cours par l’instance phare de la Conférence de la famille, mais la démarche est plus atone que celle du Gouvernement précédent. Cependant, un important arsenal législatif ponctue cette période, qui souvent résulte de travaux déjà largement balisés antérieurement :

• création de l’Observatoire national de l’enfance en danger (Oned) en 2004 ;
• loi relative au divorce (2004) ;
• loi sur les assistants familiaux (2005) ;
• loi sur l’adoption (2005) ;
• loi réformant la protection de l’enfance (2007).

2007-2012

La rupture – terme d’emprunt à cette équipe – est adaptée dans son rapport à la famille et s’illustre au moins à trois niveaux.

• Le gouvernement Fillon 1 s’exonère d’un ministre de la famille. Ce déficit peu banal est rectifié avec la nomination dix mois plus tard (mars 2008) de Nadine Morano au poste de secrétaire d’État à la famille (et à la solidarité à partir de mars 2009).
• La Conférence de la famille active depuis plus de 10 ans est supplantée par le Haut conseil à la famille. Est-ce une démarcation politique et/ou une volonté de rendre justice à la branche famille de la sécurité sociale ? En effet, celle-ci était la seule à ne pas disposer d’une instance prospective.
• Le regard sur la famille semble exclusivement porté vers la responsabilité parentale. La délinquance des mineurs (cf. fiche 16) est l’occasion de modifier l’ordonnance de 1945 et d’étoffer le dispositif pénal. L’échec du contrat de responsabilité parentale (cf. page 50) faisant suite aux émeutes de 2005 est en partie compensé par la réactivation de la suppression des allocations familiales en 2010.

1. LA CONFÉRENCE DE LA FAMILLE

Présidée annuellement par le Premier ministre au mois de juin, la Conférence de la famille – en application de la loi du 25 juillet 1994 mais effective seulement en 1996 – affirme son assise durant la décennie 1996-2006.

Point d’ancrage de la politique familiale (en particulier à partir de 1998) le rendez-vous est crucial pour chaque Gouvernement. Il s’agit de répondre par des mesures concrètes et rapides aux besoins des ménages, en termes de mode de garde, d’évolution du droit de la famille, d’aide financière à l’éducation…

Pour ce faire, la démarche est souvent la même : un thème, des groupes de travail, une conférence et des annonces relayées par la presse. Avec un impact variable, chaque conférence va déverser son lot de mesures : extension de l’allocation de rentrée scolaire pour les familles avec un enfant, congé pour enfant gravement malade, congé de paternité, prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE)…

Malgré une maladresse en juin 1997, le Gouvernement Jospin sera réellement le premier à se saisir du rendez-vous annuel de la Conférence de la famille. En effet, à peine installée, l’équipe de Lionel Jospin, par la voix de Martine Aubry, ministre des affaires sociales, propose la mise sous conditions de ressources des allocations familiales (loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997). Alain Juppé, dans le cadre de la réforme de la sécurité sociale en 1996 avait sans succès tenté cette réforme. En 1997, les réactions des associations familiales sont légion, une telle remise en question de l’aide à l’éducation ne pouvant se faire sans concertation préalable. La mesure est annulée un an plus tard (loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998).

Est-ce pour éviter une nouvelle cacophonie ou déconvenue que plusieurs rapports seront commandés pour engager les discussions des conférences de 1998 et 1999 ? Pour autant, l’avis des experts est très sélectif, il vise principalement la réforme du droit de la famille. Il s’agit de répondre au glissement qui s’opère dans la société entre la famille et les familles. Les nouvelles formes d’accouplement (concubinage, familles recomposées) doivent conduire à une nouvelle prise en compte des droits parentaux et de la protection de l’enfance. Sur cette thématique, Irène Théry, sociologue et Françoise Dekeuwer-Defossez, professeur de droit privé, remettront chacune un rapport⁽⁴⁾ sur l’évolution du droit de la famille. Le premier remis en 1998 et intitulé Couple, filiation et parenté d’aujourd’hui. Le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée, comprend 135 propositions, parmi lesquelles :

• alléger la procédure de divorce : lorsque le couple est en mesure d’envisager une séparation sereine, elle pourrait se dérouler sans recours à un juge, ni même à un avocat ;
• aligner les droits des concubins sur ceux des couples mariés ;
• accorder au beau-parent de pouvoir « accompagner tous les actes usuels relatifs à la surveillance et l’éducation de l’enfant. Il importe que les repères qui ont émergé depuis deux décennies dans l’ombre de la vie privée trouvent aujourd’hui une forme de reconnaissance sociale » ;
• supprimer l’accouchement sous X ;
• élargir les possibilités d’adoption pour les concubins hétérosexuels ;
• reconnaître les droits sociaux et fiscaux des couples homosexuels.

Si l’idée de divorcer sans juge n’a jamais été retenue, reconnaissons à Irène Théry, une justesse et une pertinence quant à la proposition d’un statut des beaux-parents. En novembre 2006, soit huit ans plus tard, Dominique Versini, défenseure des enfants, évoque une telle piste par la création d’un mandat d’éducation ponctuel, pour clarifier et surtout maintenir les liens avec les beauxparents et les grands-parents en cas de séparation.

Un an plus tard, le 12 septembre 1999, Élisabeth Guigou, ministre de la justice se voit remettre le rapport de Françoise Dekeuwer-Defossez, Rénover le droit de la famille : propositions pour un droit adapté aux réalités et aux aspirations de notre temps. Le groupe de travail formule des propositions sur l’égalité et la sécurité des filiations, l’autorité parentale et la modernisation des procédures de divorce. Le groupe demande l’abrogation des restrictions légales aux droits successoraux des enfants adultérins et préconise aussi le statut de tiers.

Avec une cohérence peut-être volontaire, le vote du PACS en octobre 1999 (loi du 15 novembre 1999) clôt, du moins pour cette période, le délicat dossier des nouvelles formes d’accouplement et les droits afférents. Les répercussions des rapports de mesdames Théry et Dekeuwer-Defossez ré-apparaîtront ultérieurement avec la loi sur l’autorité parentale (2002) et sur le divorce (2004).

Après le droit de la famille, les conférences de 2000, 2001 et 2003 se consacrent à la petite enfance. En témoigne d’abord celle du 15 juin 2000, durant laquelle 3 milliards de francs sont dégagés pour augmenter le nombre de places en crèche, améliorer les conditions d’accueil et les aides aux familles les plus modestes face aux frais de garde. D’autre part, deux mesures voient le jour pour aider les femmes à retrouver un travail après un congé pour élever leurs jeunes enfants :

« Une prime […] destinée aux femmes en difficulté, versée […] soit au moment de la reprise d’un emploi […] soit aussi lors d’une entrée en formation ou de la création d’entreprise, pour leur permettre d’organiser la garde de leur enfant » et « un dispositif permettant le cumul temporaire de l’APE (allocation parentale d’éducation) et d’un salaire⁽⁵⁾. »

En 2001, l’annonce de la création du congé paternité par Ségolène Royal est l’une des dernières mesures du Gouvernement Jospin (cf. fiche 11).

En 2003, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, annonce dix mesures en faveur des familles, dont :

• une prime de 800 euros à la naissance ;
• la création de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) remplace en grande partie les prestations existantes ;
• un « plan crèche » de 20 000 places supplémentaires.

Le 29 juin 2004, le Premier ministre et la nouvelle ministre de la famille et de l’enfance (Marie-José Roig) animent la Conférence de la famille consacrée à l’adolescence. Les mesures afférentes sont modestes, se traduisant par la généralisation des Maisons des adolescents, l’instauration d’un entretien de santé personnalisé en classe de 5^e et la mise en place de 500 formations annuelles sur l’adolescence à destination des médecins généralistes et des travailleurs sociaux.

Le 22 septembre 2005 à Matignon, la journée annuelle consacrée à la famille s’attelle à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle et la protection des jeunes sur Internet. Le Premier ministre annonce la réforme du congé parental (réduction de la durée mais augmentation de l’allocation), de l’allocation de présence parentale, le doublement du crédit d’impôt pour les frais de garde des enfants à domicile pour les moins de 6 ans et l’élargissement des avantages de la carte famille nombreuse (grande distribution, loisirs, culture…).

Sans le savoir, Dominique de Villepin préside le 3 juillet 2006, la dernière Conférence de la famille, dont le thème porte sur les liens intergénérationnels⁽⁶⁾. L’aide aux aînés se voit doter d’un congé pour soutien familial destiné aux 300 000 aidants familiaux. D’une durée de trois mois, renouvelable quatre fois. Ce congé non rémunéré ne peut être refusé par l’employeur, les cotisations pour l’assurance maladie et la retraite sont à la charge de l’État. Depuis mars 2010, une allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie (AJAP) a vu le jour (cf. fiche 19).

En juin 2007, la Conférence de la famille n’a pas lieu, le nouveau chef de l’État laisse entendre sa préférence pour une autre instance. C’est le cas, le 30 octobre 2008, avec la création par décret (décret n° 2008-1112 du 30 octobre 2008, JO du 31 octobre 2008) du Haut conseil de la famille (HCF). Il a pour mission d’animer le débat public sur la politique familiale, en particulier la définition, la conciliation et la hiérarchisation de ses objectifs essentiels. Il est chargé de formuler des recommandations ou des avis et de proposer des réformes. Il doit également mener des réflexions sur le financement de la branche famille de la sécurité sociale et son équilibre financier au regard des évolutions sociales, économiques et démographiques. Au moins une réunion annuelle est prévue par le HCF, qui remplace la Conférence de la famille, le secrétariat étant assurée par la délégation interministérielle à la famille.

2. LE CONTRÔLE DES FAMILLES

La Conférence de la famille, conçue comme une adaptation permanente de l’aide aux parents et aux professionnels de l’enfance et de l’adolescence, n’a pas empêché parallèlement une approche répressive à l’encontre des parents jugés « démissionnaires » ou considérés comme passifs face aux agissements de leurs progénitures.

3. LE CONTRAT DE RESPONSABILITÉ PARENTALE

Au sortir des émeutes urbaines de novembre 2005, Dominique de Villepin crée par la loi sur l’égalité des chances (31 mars 2006), le contrat de responsabilité parentale (CRP) dont la compétence relève du Président du conseil général. Les parents peuvent se voir rappeler leurs droits et le cas échéant, se voir proposer un soutien et un accompagnement social. Sa non-signature sans motif légitime ou le non-respect des engagements pris peuvent être sanctionnés, notamment par une suspension des allocations familiales.

Les faits pouvant amener le Président du conseil général à proposer à une famille un contrat de responsabilité parentale sont :

• l’absentéisme scolaire ;
• le « trouble porté au fonctionnement d’un établissement scolaire » ;
• « toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale ».

Le non-respect du contrat peut conduire à trois types de mesures :

• une amende ;
• une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF : nouvelle appellation de la mise sous tutelle des prestations familiales) ;
• la suspension des allocations familiales ou du complément familial jusqu’à 12 mois maximum. La rétroactivité peut être prononcée en fonction de l’évolution de la situation. Rappelons que la suspension des allocations familiales avait été abrogée en 2004.

Très vite, le contrat de responsabilité parentale est un échec pour deux raisons : sa conception répressive et (très) technique et la gouvernance des conseils généraux majoritairement à gauche.

Le 28 mars 2010, Luc Chatel, ministre de l’Éducation nationale, dénonçant un dispositif « qui ne fonctionne pas⁽⁷⁾ » précise une prochaine modification de la loi, transférant la signature du CRP du Président du conseil général au préfet. Entendons par là que, si pour le premier l’application est facultative, pour le second, elle sera impérative en tant qu’agent de l’État.

Un an après le CRP, la loi relative à la prévention de la délinquance (5 mars 2007) permet aux maires de créer, après validation par l’assemblée municipale, un Conseil pour les droits et les devoirs des familles (CDDF). Par ce dernier et sous la présidence de l’édile, les familles subissent un rappel à l’ordre ou sont enjointes de respecter l’une des mesures proposées (mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale, contrat de responsabilité parentale). Qui plus est, ce texte de loi installe le maire, comme destinataire des données de l’Éducation nationale, de la police, de la gendarmerie et du Parquet. Même les travailleurs sociaux sont dans l’obligation, au nom du partage de l’information, d’indiquer les situations de risques de délinquance de mineurs repérés comme préoccupants. Dans ce cas, l’élu peut nommer un coordinateur parmi les travailleurs sociaux intervenant auprès de la famille. Ces deux seuls aspects de la loi ont suffi à faire réagir les élus locaux, peu disposés à jouer les « pères fouettards » et les travailleurs sociaux, dont la déontologie se voyait mise à mal.

Là encore, l’efficacité de la loi est mince, d’autant plus que dans le cas présent, ce n’est pas une des mesures qui est « snobée » par les élus, mais l’ensemble de la loi. Devant l’échec de cette dernière et les résistances (35 CDFF créés en deux ans et demi), le Gouvernement riposte en octobre 2009 par un plan triennal (2010-2012) de prévention de la délinquance et d’aide aux victimes. Parmi les 50 mesures, celles liées au partage de l’information sont les suivantes⁽⁸⁾ :

• élaborer en liaison avec le conseil supérieur du travail social (CSTS), une charte déontologique type pour le partage de l’information nominative dans le respect du secret professionnel ;
• décliner cette charte type au niveau départemental ;
• constituer, au plan national, une équipe pluridisciplinaire de soutien et d’appui aux maires : animée par le secrétaire général du Comité interministériel de prévention de la délinquance, cette équipe intervient sur l’ensemble du territoire national pour conseiller les maires dans la mise en place du partage de l’information nominative dans le respect du secret professionnel.

De son côté, le conseil national des villes (CNV) rendant public un avis⁽⁹⁾, le 12 mars 2010 sur l’application difficile de cette loi, exprime son point de vue sur le conseil pour les droits et les devoirs des familles. Pour le CNV, cette procédure est redondante et participe des « risques de confusion des autorités », rappelant que le Président du conseil général dispose d’une large palette d’actions possibles concernant l’accompagnement social et familial. Enfin, s’agissant du rappel à l’ordre, est-ce de la compétence d’un maire ?

En septembre 2010, une loi instaure la suppression des allocations familiales selon trois paliers : avertissement, suspension de l’allocation et suppression en cas de poursuite de l’absentéisme scolaire. Les premières données émanant de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) font état de 472 allocataires concernés sur une période de 14 mois pour 12 millions d’enfants scolarisés. Le 23 mai 2012, le nouveau Premier ministre évoque une remise en question de la loi au terme d’une évaluation du dispositif. Le 25 octobre 2012, le Sénat étudie au titre d’une proposition de loi, l’annulation des sanctions financières prévues dans la loi dite Ciotti du 28 septembre 2012.

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