L’observation des dispositifs et des pratiques

1. LE DÉVELOPPEMENT DE L’OBSERVATION AU NIVEAU NATIONAL

Le développement de l’observation dans le champ de la protection de l’enfance a été initié dans les années 1990. Créé en 1990, l’ODAS (Observatoire décentralisé de l’action sociale) est une association financée et administrée par des collectivités locales, des administrations et institutions du champ de l’action sociale et de la protection sociale, et certaines associations nationales.

Son but est de développer, en un lieu neutre, « une réflexion partagée des principaux décideurs et acteurs de l’action sociale, en vue de contribuer à l’optimisation des réponses, des organisations et des pratiques dans ce domaine » (site Internet).

L’ODAS a mis en place en son sein un Observatoire de l’enfance en danger. Celui-ci réalise chaque année une enquête statistique auprès des conseils généraux, laquelle fournit une estimation du nombre de mineurs maltraités, en risque et en danger (selon une terminologie qui a été remise en cause par la loi du 5 mars 2007 – cf. fiche n◦ 2). L’ODAS réalise également des enquêtes sur des points plus précis, par exemple une enquête sur les « parcours d’enfants ».

Au cours des années 1990, il est apparu indispensable de développer et d’améliorer la capacité des pouvoirs publics à avoir une vue d’ensemble de la population des mineurs en danger, des modes de prise en charge des enfants en danger, et du fonctionnement global du dispositif de protection de l’enfance. Trois structures nationales ont alors investi le champ de l’observation en matière de protection de l’enfance : l’ONED, l’IGAS et l’ANESM (ces deux dernières structures couvrant un champ d’action plus large que la protection de l’enfance).

a. L’ONED (Observatoire national de l’enfance en danger)

L’ONED a été créé par la loi du 2 janvier 2004. Il fait partie d’un groupement d’intérêt public, le GIP Enfance en Danger, lequel chapeaute également le SNATED, qui gère le numéro 119 (cf. fiche n◦ 21).

Le conseil d’administration du GIP Enfance en danger comprend des représentants de 10 directions centrales de ministères, de 15 départements,ainsi que de 5 associations (l’AFIREM, la FNEPE, la Fondation pour l’Enfance, La Voix de l’Enfant, l’UNAF). Le financement du GIP Enfance en danger, et donc de l’ONED, est assuré de façon paritaire par l’État et les conseils généraux.

La loi du 2 janvier 2004 a confié à l’ONED la mission « d’exercer, à l’échelon national, les missions d’observation, d’analyse et de prévention des mauvais traitements et de protection des mineurs en danger » (article L. 226-6 du CASF). La mission générale de l’ONED consiste donc à apporter soutien, appui et conseil aux institutions qui interviennent dans le champ de la protection de l’enfance.

La loi du 2 janvier 2004 décline plus précisément cinq missions principales de l’ONED :

•  Le recueil, l’analyse et la mise en cohérence des données et des études concernant la maltraitance envers les mineurs, que ces données proviennent de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des associations. L’ONED met progressivement en place un nouveau système d’observation destiné à produire chaque année une vue d’ensemble sur la population des mineurs en danger ou en risque de danger.
•  Le recensement et l’évaluation des pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire des enfants en danger ou en risque de danger, des outils utilisés pour l’évaluation, etc. 
•  Le développement d’études et de recherches concernant la population des enfants en danger, le devenir des enfants pris en charge (et de ceux qui ne l’ont pas été), etc. Deux appels d’offres annuels sont lancés pour stimuler et financer le développement de recherches dans le champ de la protection de l’enfance : un appel d’offres thématique, sur des sujets déterminés (par exemple les « incasables » les « enfants témoins » de violences conjugales), et un appel d’offres « ouvert ». 
•  La participation au réseau des observatoires européens de l’enfance en danger. 
•  La diffusion et la circulation des informations concernant l’enfance en danger, qu’il s’agisse d’études ou d’expériences françaises et étrangères. La loi du 2 janvier 2004 insiste en particulier sur la promotion « des pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge médicosociale et judiciaire de la maltraitance dont les résultats ont été jugés concluants » (article L. 226-6 du CASF). 

La diffusion par l’ONED des informations concernant l’enfance en danger passe en particulier par un site Internet (www.oned.fr) et par un rapport annuel au Gouvernement et au Parlement, lequel est rendu public et consultable en ligne. L’ONED organise aussi une journée d’études paran, la dernière (« de l’évaluation des situations à la sortie des dispositifs ») ayant eu lieu le 4 juin 2007.

Au printemps 2008, l’ONED a réalisé une étude quantitative sur la mise en oeuvre des cellules départementales et des observatoires départementaux de la protection de l’enfance prévus par la loi du 5 mars 2007. Cette enquête, à laquelle la totalité des conseils généraux ont répondu, avait pour but de contribuer à la réflexion collective des responsables départementaux et de leurs partenaires, pour accompagner la mise en place de ces deux dispositifs (et plus largement de l’ensemble de la loi).

En résumé, l’ONED a pour mission de diffuser des connaissances chiffrées et des « bonnes pratiques » concernant l’enfance en danger et les réponses qui sont proposées par les pouvoirs publics. Mais si la mission première est l’amélioration de la connaissance des phénomènes, elle ne prend sens que par rapport à l’ambition d’améliorer les pratiques en les appuyant sur une vision plus précise et exhaustive du champ de la protection de l’enfance (public pris en charge, institutions, acteurs, pratiques…). Dans son premier rapport rendu en 2005, l’ONED a joué cette mission de conseil et de soutien en proposant des pistes possibles pour la réforme de la protection de l’enfance qui venait d’être annoncée par le ministère de la Famille.

b. L’IGAS (Inspection générale des affaires sociales)

L’IGAS (Inspection générale des affaires sociales) a été créée en 1967. Reconnue comme un grand corps de l’État, elle regroupe une centaine d’inspecteurs. L’IGAS mène trois types de missions :

•  Le contrôle des institutions (administrations, organismes publics, parapublics et privés ou faisant appel à de l’argent public) qui interviennent dans tout le champ social, ainsi que de certaines structures privées dès lors qu’elles bénéficient d’un financement public ; 
•  Des missions d’enquête, d’audit et d’évaluation, qui peuvent viser un organisme particulier, un dispositif national ou local, la mise en oeuvre d’une loi, ou une politique publique ; 
•  Des missions d’appui, à la demande des ministres – l’IGAS a ainsi participé de près à la rédaction du projet de loi de réforme de la protection de l’enfance. 

Toutes les missions donnent lieu à la rédaction de rapports (une commission des suites examine ce qu’il est advenu des recommandations formulées), auxquels s’ajoutent des « rapports annuels » qui traitent d’un thème de fond (cf. infra).

Par son article 42, la loi du 28 mai 1996 a donné une base légale aux interventions de l’IGAS auprès de l’ensemble des institutions du champ social, sur le registre du « contrôle » comme sur celui de « l’évaluation ». Cet article précise que « les administrations de l’État, les collectivités publiques,les services, établissements, institutions ou organismes (…) sont tenus de prêter leur concours aux membres de l’inspection générale, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer tous documents nécessaires à l’accomplissement de leurs missions ».

Suite au vote de cette loi, l’IGAS a exercé son pouvoir de contrôle en matière de protection de l’enfance pour la première fois en 1998. Plusieurs rapports complets rendus en 1999 ont dressé un tableau exhaustif et détaillé de la situation dans quatre départements⁽¹⁾. Dans chacun de ces départements, la mission de l’IGAS a analysé les interventions de tous les acteurs du dispositif départemental de protection de l’enfance, et ce à différents niveaux (prévention, prise en charge, coordination entre acteurs, observation…). Depuis lors, l’IGAS réalise un rapport complet sur 2 départements par an.

L’IGAS a également produit des rapports thématiques consacrés à un enjeu particulier du champ de la protection de l’enfance :

•  « Les conditions d’accueil des mineurs étrangers isolés » (2005) ;
•  « Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement, dans le cadre de la politique de protection de l’enfance » (2006) ; 
•  « Étude sur la Protection maternelle et infantile en France » (2006). 
•  « Les conditions de reconnaissance du « délaissement parental » et ses conséquences pour l’enfant » (2010). 

c. L’ANESM (Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux)

L’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) a été instaurée par la loi de financement de la Sécurité sociale du 21 décembre 2006. Son existence est codifiée à l’article L. 312-8 du CASF.

L’ANESM est groupement d’intérêt public dans lequel sont représentés l’État, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ainsi que des organismes gérant des établissements sociaux et médico-sociaux.

L’ANESM joue un rôle en matière d’évaluation à un niveau bien précis, à savoir la qualité et l’efficacité des modes de prise en charge des publics, et ce dans tout le champ social (et pas seulement dans le domaine de la protection de l’enfance).

En effet, l’ANESM a pour mission de « développer une culture de la bientraitance dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux ». Pour mener à bien cet objectif, elle « valide, actualise ou, le cas échéant, élabore des références, des procédures et des recommandations de bonnes pratiques professionnelles. Elle en assure ensuite la valorisation et la diffusion afin de promouvoir toute action d’amélioration de la qualité des prestations délivrées dans le domaine social et médico-social. Ces documents seront une base sur laquelle les établissements et services s’appuieront en vue de leur évaluation interne » (site Internet de l’ANESM).

L’ANESM a aussi pour mission d’habiliter les organismes indépendants qui procèdent à l’évaluation externe des activités et de la qualité des prestations délivrées par les établissements et services.

En 2010, l’ANESM a mis en chantier une recommandation de bonnes pratiques professionnelles sur « Le partage d’informations en protection de l’enfance », dont le but est de « promouvoir des pratiques d’encadrement et d’accompagnement permettant de soutenir les professionnels face à la diversité des situations dans lesquelles ils sont amenés à partager des informations confidentielles ».

2. LE DÉVELOPPEMENT DE L’OBSERVATION AU NIVEAU DÉPARTEMENTAL

La loi du 5 mars 2007 a imposé la création dans chaque département d’un nouveau dispositif, placé sous l’autorité du président du conseil général : l’Observatoire départemental de la protection de l’enfance (ODPE).

Ce nouveau dispositif vise à mettre en place « des moyens et des outils complémentaires pour l’évaluation et l’adaptation aux besoins locaux du dispositif de protection de l’enfance »1. Il s’agit de réunir au sein d’une seule et même structure l’ensemble des partenaires du dispositif de protection de l’enfance, afin de produire une connaissance approfondie de ce dispositif, et donc d’en optimiser le fonctionnement. La création des ODPE applique ainsi au niveau départemental le principe lequel l’ONED a été fondé au niveau national : partager des données quantitatives et qualitatives pour « asseoir les politiques locales en faveur de l’enfance et de la famille »⁽²⁾.

L’observatoire départemental de la protection de l’enfance est « un maillon stratégique » au sein du dispositif de protection de l’enfance, et ce pour deux raisons :

•  « Il contribue à mieux faire connaître le dispositif de protection de l’enfance, tant à l’échelon départemental qu’à l’échelon national, et à le faire évoluer » ;
•  « Il favorise la collaboration et l’articulation entre l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance et ceux qui y concourent »⁽³⁾. a L’ODPE : missions et composition Issu de la loi du 5 mars 2007, l’article L. 226-3-1 du CASF définit les quatre missions de l’ODPE : 
•  Recueillir, examiner et analyser les données relatives à l’enfance en danger dans le département. L’ODPE est en particulier destinataire, sous une forme anonymisée, de toutes les informations préoccupantes qui sont adressées au président du conseil général ; 
•  Être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l’enfance ; 
•  Suivre la mise en oeuvre des schémas départementaux concernant la protection de l’enfance, et formuler des avis à son propos ; 
•  Formuler des propositions et avis sur la mise en oeuvre de la politique de protection de l’enfance dans le département.

 À ces quatre missions, l’article L. 226-3-1 du CASF en ajoute une cinquième, celle de produire et d’analyser des données chiffrées sur l’activité du dispositif départemental de protection de l’enfance : l’ODPE « établit des statistiques qui sont portées à la connaissance de l’assemblée départementale et transmises aux représentants de l’État et de l’autorité judiciaire ».

On peut donc dire que l’ODPE a une triple fonction⁽⁴⁾ : 

•  Il est un « organisme ressource pour l’orientation des politiques départementales », via le recueil, la confrontation et l’analyse des données relatives à l’enfance en danger qui sont produites par les divers acteurs du dispositif départemental de protection de l’enfance ;
•  Il est « un lieu d’évaluation partagée », au sujet des parcours individuels, de la qualité des prestations et des prises en charge offertes par les établissements et services qui officient sur le territoire départemental ; 
•  Il est « une instance d’avis et de propositions ». 

Sur le plan matériel, la loi du 5 mars 2007 a laissé aux conseils généraux la liberté de choisir leurs propres modalités de fonctionnement pour l’ODPE. Les conseils généraux ont la possibilité de créer une structure ad hoc, spécifiquement dédiée à l’enfance en danger, ou de rattacher l’ODPE à une structure plus large, comme il en existe dans certains départements(cf. l’« Observatoire des maltraitances » dans le département du Nord). Les départements ont également la possibilité de doter ou pas l’ODPE d’une équipe technique permanente. Dans le cas où ils font le choix de lui affecter des personnels, ils peuvent librement en choisir le nombre et les caractéristiques.

Le guide pratique ministériel L’observatoire départemental de la protection de l’enfance propose, à titre incitatif, de distinguer deux niveaux d’organisation pour l’ODPE :

•  Un niveau stratégique de concertation et de décision (avec essentiellement les représentants du département, de l’État et de l’autorité judiciaire, et des services et établissements qui participent ou apportent leur concours à la protection de l’enfance) ; 
•  Un niveau technique, à savoir « une équipe permanente, composée de professionnels formés à la technique de l’analyse des données », aux enjeux de la politique de protection de l’enfance et au contexte départemental. 

La loi du 5 mars 2007 définit la composition de l’ODPE d’une façon ouverte. L’article L. 226-3-1 du CASF, qui en est issu, précise que l’ODPE comprend « notamment » des représentants :

•  des services du conseil général (ASE, PMI…) ; 
•  de l’autorité judiciaire dans le département (les juges des enfants, le parquet des mineurs, les services de la PJJ…) ; 
•  des autres services de l’État (par exemple l’Éducation nationale, la Jeunesse et les Sports…) ; 
•  « de tout service et établissement (…) qui participe ou apporte son concours à la protection de l’enfance » (par exemple les hôpitaux, les services de pédopsychiatrie, les caisses d’allocations familiales…) ; 
•  « des associations concourant à la protection de l’enfance et de la famille ». 

La loi du 5 mars 2007 n’apportant pas davantage de précisions, la composition des ODPE peut être plus ou moins étoffée d’un département à l’autre. Certains ODPE accueillent en leur sein des représentants des ordres professionnels (médecins, avocats…), de l’UNAF, des associations d’usagers ou d’anciens usagers, de certaines associations de défense des enfants victimes, voire des chercheurs⁽⁵⁾.

b. Les rapports entre les ODPE et l’ONED

Les ODPE travaillent en liaison étroite avec l’ONED. L’article L. 226-3-1 du CASF définit la nature de leurs relations : après avoir recueilli, examiné et analysé les données relatives à l’enfance en danger dans le département, qu’elles soient quantitatives ou qualitatives, les ODPE sont chargés de les adresser à l’ONED. À travers cette « remontée » des informations, les ODPE contribuent à « alimenter » le travail d’observation que l’ONED réalise au niveau national.

Les informations préoccupantes qui sont adressées par les ODPE à l’ONED le sont « sous forme anonyme » (article L. 226-3 du CASF).

Conformément à l’article L. 226-3-1 du CASF, « la nature et les modalités de transmission de ces informations » ont été fixées par le décret n◦ 2008- 1422 du 19 décembre 2008.

L’article D 226-3-2 de ce décret précise que les conseils généraux doivent dans tous les cas transmettre à l’ONED les données suivantes :

•  le sexe et la date de naissance de l’enfant ; • la date, la provenance et la nature de l’information préoccupante ; 
•  les suites données à cette transmission d’informations.

 Si la situation du mineur a fait l’objet d’une évaluation, les conseils généraux doivent également transmettre à l’ONED des informations telles que : 

•  des renseignements relatifs à la filiation du mineur et aux personnes qui le prennent en charge ; 
•  les contacts qu’il peut entretenir avec ses parents ; 
•  sa scolarité ; 
•  la nature et l’origine du danger encouru. 

Si le mineur a bénéficié d’une ou plusieurs mesures de protection administrative, d’autres éléments sont transmis, notamment : 

•  la nature de la décision ; 
•  la date de début et de fin de la mise en oeuvre de la mesure ; 
•  la personne ou l’institution qui exerce la mesure. 

Le décret précise que ces éléments sont renseignés également dans le cas d’un renouvellement ou d’une modification de l’intervention.

Enfin, si le mineur a fait l’objet d’un signalement auprès de l’autorité judiciaire, l’ONED doit recevoir des renseignements complémentaires, en particulier :

•  la date de ce signalement ou de cette saisine ;
•  les suites qui y ont été données ;
•  le cas échéant, la nature de la mesure judiciaire ;
•  la personne, le service ou l’établissement désignés pour exercer la mesure ;
•  les motifs de la fin de la mesure.

Là encore, ces éléments doivent également être renseignés dans le cas d’un renouvellement ou d’une modification de la mesure. Le décret du 19 décembre 2008 indique enfin que toutes les informations dont est destinataire l’ONED « sont conservées pendant trois ans à compter de la majorité de la personne concernée. Un échantillon représentatif de 20 % est conservé aux fins d’études et de recherches » (article D. 226-3-3).

c. La mise en place des ODPE  

La mise en place des ODPE a été moins rapide que celle de la cellule départementale. Il faut dire que les enjeux de la remontée des informations préoccupantes des ODPE vers l’ONED ont amené beaucoup de professionnels de la protection de l’enfance et du travail social (en particulier au sein de l’ANAS) à manifester de vives inquiétudes, surtout après la diffusion d’une première version des fiches mises au point par l’ONED à cet effet.
La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a rendu, le 29 décembre 2009, un avis défavorable à une seconde version de ces fiches, notamment au motif que les données réclamées peuvent « permettre d’identifier les personnes ». La masse de travail suscitée par la saisie des éléments réclamés par l’ONED génère aussi de vives insatisfactions au sein de la plupart des conseils généraux. Des discussions sont donc en cours entre l’ONED et plusieurs autres acteurs institutionnels de la protection de l’enfance pour aboutir à des fiches de recueil validées et utilisables dans tous les départements.