Le cadre général de la prise en charge des mineurs en danger

DANS SON ARTICLE 1^er, la loi du 5 mars 2007 a confirmé comme étant un principe fondamental du dispositif français de protection de l’enfance le fait qu’un enfant est d’abord l’enfant de ses parents (cf. fiche n◦ 20). Cet article précise toutefois que dans les cas où des parents ont un comportement délétère, consciemment ou malgré eux, à l’égard de leur enfant, celui-ci doit bénéficier, dans son intérêt, d’une prise en charge par les instances compétentes en matière de protection de l’enfance.

Cette prise en charge des mineurs en danger ou en risque de danger a profondément évolué ces dernières décennies, sous l’effet des critiques adressées aux modalités d’intervention en vigueur par les familles, les travailleurs sociaux (et les enfants eux-mêmes, devenus adultes). Qu’il s’agisse des interventions à domicile, de l’accueil en établissement ou en placement familial, ou encore de modalités intermédiaires, toutes les prises en charge des mineurs en danger doivent désormais respecter un certain nombre de principes communs :

•  l’action auprès de l’enfant et de sa famille doit partir de la définition d’un projet pour l’enfant ; 
•  elle doit consister en la mise en oeuvre d’interventions adaptées à une situation toujours singulière ; 
•  elle doit respecter un impératif de cohérence et de continuité entre toutes les interventions ; 
•  enfin, la qualité de la prise en charge doit être évaluée pour en assurer la pertinence et l’efficacité. 

1. LE PROJET POUR L’ENFANT

a. La notion de projet pour l’enfant

C’est en plaçant l’intérêt de l’enfant au cœur des dispositifs de protection de l’enfance, afin de mettre en oeuvre les droits reconnus par la Convention internationale des droits de l’enfant (cf. fiche n◦ 5), que les travailleurs sociaux, les médecins et les magistrats ont pris conscience de l’importance de réfléchir, avant de décider d’une prise en charge, à la conception d’un « projet pour l’enfant ». Celui-ci doit être le fil rouge de toutes les interventions menées autour et pour l’enfant, que ce soient des interventions à domicile légères ou des placements durables en famille d’accueil ou en établissement.

La démarche du projet pour l’enfant trouve à s’appliquer dans tous les champs de la protection de l’enfance : il est le fondement des placements en vue d’adoption des enfants pupilles de l’État et est présent dans la procédure d’agrément des parents qui souhaitent adopter (cf. fiche n◦ 10) ; il doit aussi être pensé lorsque les éducateurs établissent avec les assistants familiaux le contrat d’accueil qui fixe les modalités pratiques de l’accueil familial (cf. fiche n◦ 25).

Concrètement, le projet pour l’enfant est un document qui précise les actions à mettre en place afin d’accompagner l’enfant vers un retour à la stabilité affective et à la satisfaction de ses besoins élémentaires, et d’assurer son développement global. Il doit être réalisé à l’issue d’une évaluation pluridisciplinaire qui permet de relever :

•  les besoins spécifiques à chaque enfant ; 
•  les qualités et les lacunes de son environnement familial, social et scolaire ; 
•  les aptitudes ou les difficultés de l’enfant à se protéger des « agressions » de cet environnement ou à se nourrir des apports enrichissants qu’il peut lui offrir. L’album de vie est un outil qui complète le projet de vie. Rempli avec les enfants confiés aux établissements ou aux assistantes familiales, l’album de vie retrace les actes quotidiens de l’enfant, ses avancées ou les difficultés auxquelles il se heurte. Il permet de constater si le projet pour l’enfant est bien en cours de réalisation ou si les personnes chargées de sa prise en charge s’en éloignent. 

Le projet pour l’enfant doit s’articuler avec le projet d’établissement, le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge imposés par la loi du 2 janvier 2002 (article L. 311-4 du CASF).
Il doit également être cohérent, si l’enfant souffre de déficiences reconnues, avec le projet personnalisé de scolarisation défini à l’article L. 112-2 du Code de l’éducation (loi du 11 février 2005), qui prévoit qu’« en fonction des résultats de l’évaluation, il est proposé à chaque enfant, adolescent ou adulte handicapé, ainsi qu’à sa famille, un parcours de formation qui fait l’objet d’un projet personnalisé de scolarisation assorti des ajustements nécessaires en favorisant, chaque fois que possible, la formation en milieu scolaire ordinaire ».

En dépit de ces dispositions législatives récentes, il arrive encore trop souvent que des décisions relatives aux modalités de prise en charge des mineurs en danger ou en risque de danger dépendent davantage des moyens disponibles (places libres en foyer, en famille d’accueil, en internat…) que des réels besoins des enfants. Face à ce constat, le législateur a souhaité introduire de nouvelles dispositions dans la loi du 5 mars 2007.

b. Les apports de la loi du 5 mars 2007

Le nouvel alinéa 5 de l’article L. 223-1 du CASF, introduit par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, consacre le projet pour l’enfant et en précise les objectifs et le contenu : « Les services départementaux et les titulaires de l’autorité parentale établissent un document intitulé « projet pour l’enfant » qui précise les actions qui seront menées auprès de l’enfant, des parents et de son environnement, le rôle des parents, les objectifs visés et les délais de leur mise en oeuvre. Il mentionne l’institution et la personne chargées d’assurer la cohérence et la continuité des interventions. Ce document est cosigné par le président du conseil général et les représentants légaux du mineur ainsi que par un responsable de chacun des organismes chargés de mettre en oeuvre les interventions. Il est porté à la connaissance du mineur et, pour l’application de l’article L. 223-3-1, transmis au juge. »

Le but essentiel du projet pour l’enfant est de permettre une réflexion partagée (entre les professionnels de la protection de l’enfance, l’enfant et sa famille), afin de repérer quelle est la mesure la mieux adaptée à la situation. Le « projet pour l’enfant » est donc un instrument prospectif. Il doit enfin être évalué et, si nécessaire, reformulé régulièrement.

La notion de projet pour l’enfant renvoie à l’idée selon laquelle les modalités de prise en charge des enfants en danger et de leur famille doivent être souples, ajustées à chaque situation et adaptables dans le temps. Les situations auxquelles est confronté le dispositif de protection de l’enfance étant très variées, il est primordial que les professionnels puissent disposer d’un « arsenal » (ou d’une « boîte à outils ») lui aussi très diversifié, afin de pouvoir proposer des prises en charge « sur mesure ». En effet, la prise en charge d’un enfant élevé par une femme seule et momentanément hospitalisée ne peut évidemment pas être identique à celle d’un enfant ayant subi des mauvais traitements au sein de sa famille.

C’est la raison pour laquelle la loi du 5 mars 2007 légalise un certain nombre de modalités d’intervention « alternatives » ou « intermédiaires » entre le placement et l’action éducative au domicile de l’enfant. Les professionnels de la protection de l’enfance disposent désormais d’un éventail de possibilités bien plus large (cf. fiches n◦ 19, 21, 24, 25 et 26).

2. LES NOTIONS DE CONTINUITÉ ET DE COHÉRENCE ENTRE LES DIVERSES INTERVENTIONS

La discontinuité entre les interventions réalisées à l’égard d’un enfant peut s’avérer préjudiciable au travail mené par les professionnels, et donc aux enfants eux-mêmes. Au nom de la stabilité affective et du respect du lien d’attachement, la continuité et la cohérence des diverses interventions menées au bénéfice de l’enfant et de sa famille s’imposent donc.

L’attachement
Le concept d’attachement a été défini par le psychiatre et psychanalyste anglais John Bowlby, qui lui-même s’appuie sur les travaux de Konrad Lorenz sur le mécanisme de « l’empreinte » ou ceux de René Spitz sur « l’hospitalisme » (cf. fiche n◦ 2). Bowlby définit l’attachement comme un besoin primaire de l’enfant, c’est-à-dire un besoin vital, nécessaire à sa survie. Ce n’est que si le besoin d’attachement de l’enfant est satisfait, c’est-à-dire s’il a la certitude que les liens qui le relient à ses « figures d’attachement » (en premier lieu ses parents) sont solides, que cet enfant peut développer un sentiment de sécurité et d’estime de soi, lesquels sont indispensables pour lui permettre de s’ouvrir vers le monde extérieur et de tisser des liens constructifs et épanouissants avec d’autres personnes⁽¹⁾.

L’enjeu est notamment d’éviter au maximum les parcours d’enfants marqués par une succession de placements en établissement(s) ou en famille(s) d’accueil, succession dont de nombreuses études ont montré le caractère très préjudiciable. Plusieurs dispositions de la loi du 5 mars 2007 vont dans ce sens.

Ainsi, l’article L. 223-1 du CASF introduit le principe de la subsidiarité de l’intervention sociale à l’aide familiale en mentionnant expressément que « l’attribution d’une ou plusieurs prestations est précédée d’une évaluation de la situation prenant en compte l’état du mineur, la situation de la famille et les aides auxquelles elle peut faire appel dans son environnement ». La solidarité familiale doit donc être mise en mouvement avant la protection sociale, et lorsqu’il doit rechercher un lieu d’accueil pour l’enfant, le département doit en premier lieu recourir à l’autre parent ou à un autre membre de la famille.

• La loi du 5 mars 2007 désigne aussi le conseil général comme le garant de la cohérence et de la continuité du parcours de l’enfant, y compris et surtout lorsque les professionnels estiment qu’il est nécessaire de passer d’une intervention à une autre ou d’un mode de prise en charge à un autre. 
•  Ainsi, l’article L. 226-4 du CASF impose au président du conseil général de faire connaître au procureur de la République, lorsqu’il lui adresse un signalement, les mesures déjà mises en oeuvre par le département au sujet de l’enfant. Inversement, le procureur doit informer le président du conseil général des suites données au signalement. 
•  Par ailleurs, l’article L. 221-4 du CASF est complété par un nouvel alinéa qui précise que lorsqu’un enfant bénéficie d’une mesure d’AEMO ou lorsqu’il est confié par le juge des enfants à l’autre parent ou à un service selon la procédure du « placement direct », le président du conseil général « organise (…) entre les services du département et les services chargés de l’exécution de la mesure, les modalités de coordination en amont, en cours et en fin de mesure, aux fins de garantir la continuité et la cohérence des actions menées. Le service qui a été chargé de l’exécution de la mesure transmet au président du conseil général un rapport circonstancié sur la situation et sur l’action ou les actions déjà menées. »
•  L’article L. 223-5 du CASF impose désormais à tout service accueillant un enfant ou mettant en oeuvre une mesure éducative d’élaborer « au moins une fois par an un rapport » sur la situation de l’enfant. 

Enfin, la pratique du référent unique, qui se développe dans des départements de plus en plus nombreux, vise aussi à assurer la continuité et la cohérence des diverses prises en charge dont peut bénéficier un enfant ou les membres d’une même famille. C’est en général un éducateur qui est chargé de coordonner toutes ces actions.

3. L’ÉVALUATION DE LA QUALITÉ DE LA PRISE EN CHARGE

La loi n◦ 2002-2 du 2 janvier 2002 a concrétisé l’exigence de plus en plus forte, imposée au nom des bénéficiaires, d’une évaluation de la qualité des prises en charge, en introduisant l’obligation d’évaluer les services et les établissements.

La loi du 5 mars 2007 a prolongé cette orientation. Ainsi, l’article L. 223-5 du CASF précité, qui impose à tout service accueillant un enfant ou mettant en oeuvre une mesure éducative d’élaborer un rapport annuel sur la situation de l’enfant, précise que ce rapport est « établi après une évaluation pluridisciplinaire ».

Quant aux moyens d’action conçus et mis en oeuvre dans le but d’évaluer les situations personnelles, ils contribuent également à évaluer la qualité de la prise en charge, et donc à terme à l’améliorer (cf. fiche n◦ 22).

Enfin, on assiste depuis quelques années à un développement des études sur les parcours de vie d’enfants⁽²⁾. Ces études devraient permettre à terme de pouvoir mesurer bien plus finement la pertinence des diverses modalités de prise en charge des mineurs en danger, ainsi que des différentes manières de les articuler.

Les principes généraux présentés dans la présente fiche cadrent l’ensemble des modalités d’intervention et des actions qui peuvent être mises en oeuvre au bénéfice des enfants et de leur famille, et qui sont développées dans les fiches n◦ 24, 25 et 26.

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