Les dispositifs de repérage des enfants en danger

LA LOI impose à toute personne qui détient des informations au sujet d’un enfant en danger ou qu’elle présume être en danger de les adresser aux autorités publiques compétentes, sous peine d’être incriminé pour non-dénonciation de mauvais traitements à un mineur de moins de 15 ans :

« Le fait, pour quiconque ayant eu connaissance de privations, de mauvais traitements ou d’atteintes sexuelles infligés à un mineur de quinze ans (…), de ne pas en informer les autorités judiciaires ou administratives est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende » (article 434-3 du Code pénal).

Certaines personnes sont astreintes au secret professionnel défini à l’article 226-13 du Code pénal (c’est le cas notamment des médecins, des travailleurs sociaux, des instituteurs ou des éducateurs). L’article 226-14 du Code pénal précise cependant que dans tous les cas où ces personnes constatent ou suspectent des mauvais traitements à l’égard des mineurs de moins de 15 ans, elles sont déliées du secret professionnel et ont l’obligation d’aviser les autorités, et ce sans risquer ni poursuites pénales, ni sanction disciplinaire (cf. fiche n°18).

Toute personne qui détient des informations concernant un enfant en danger ou présumé en danger peut s’adresser au conseil général qui, depuis la loi du 10 juillet 1989, a la charge de recueillir toutes les informations relatives à des mineurs maltraités (ou en danger) qui vivent sur son territoire.

Elle peut aussi téléphoner au numéro vert national, anonyme et gratuit 119 (« Allô Enfance maltraitée »), géré par le SNATED, qui sera alors chargé de répercuter les informations aux autorités compétentes.

Elle peut enfin en aviser le procureur de la République en lui adressant un signalement (cf. fiche n°13).

Le SNATED
Créé par la loi du 10 juillet 1989, le SNATED (Service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger), qui s’appelait SNATEM avant la loi du 5 mars 2007, est un groupement d’intérêt public, financé conjointement par l’État et les départements, et qui accueille aussi dans son conseil d’administration plusieurs associations.
Le SNATED gère un service téléphonique, le 119 (communément appelé « Allô Enfance maltraitée ») qui recueille de manière permanente (7 jours sur 7 et 24 heures sur 24) les appels au sujet d’enfants en danger ou en risque de danger, qu’ils émanent de particuliers ou de professionnels.
Le SNATED a une triple mission⁽¹⁾ :
– « Accueillir les appels d’enfants en danger ou en risque de l’être et de toute personne confrontée à ce type de situations ».
– « Transmettre les informations préoccupantes concernant ces enfants aux services des conseils généraux compétents en la matière (…) / Signaler directement au Parquet lorsque l’information recueillie le justifie ».
– « Agir au titre de la prévention des mauvais traitements à enfant ».

1. LA NOTION D’INFORMATION PRÉOCCUPANTE

La loi du 10 juillet 1989 a introduit une obligation de signalement au président du conseil général pour chaque situation de maltraitance à enfant. Dans les années qui ont suivi, beaucoup de départements ont utilisé la notion d’« information signalante » pour désigner toute information qui parvient à l’ASE et qui débouche sur une évaluation, une proposition d’action immédiate de l’ASE, ou une saisine de l’autorité judiciaire.

L’emploi de la notion d’« information signalante » a généré une confusion entre les informations adressées aux services de l’ASE et les signalements proprement dits, c’est-à-dire les écrits adressés au parquet.

Afin de remédier à cette confusion, l’ONED a proposé dans son rapport 2005 d’utiliser la notion d’information inquiétante ou préoccupante, définie de façon littérale comme « tout élément d’information susceptible de laisser craindre qu’un enfant puisse avoir besoin d’aide » (p. 10).

La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a validé cette proposition et a inscrit dans plusieurs articles du CASF la notion d’information préoccupante, articulée à la définition du danger inscrite à l’article 375 du Code civil (article L. 226-2-1 du CASF). Les situations qualifiées de préoccupantes sont donc celles qui laissent penser que la santé, la sécurité, la moralité d’un enfant sont (ou pourraient être) en danger, ou que les conditions d’éducation, de développement physique, affectif, intellectuel et social d’un enfant sont (ou pourraient être) gravement compromises.

Le guide pratique ministériel La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation apporte quelques précisions quant à la définition de l’information préoccupante  : reprenant et étendant la formulation de l’ONED, il la définit comme « tout élément d’information, y compris médical, susceptible de laisser craindre qu’un enfant se trouve en situation de danger ou de risque de danger, puisse avoir besoin d’aide, et qui doit faire l’objet d’une transmission à la cellule départementale » (p. 9).

L’information préoccupante peut être un constat isolé : des traces de coups sur un visage, une brusque déscolarisation, un dessin laissant craindre un abus sexuel, etc.

Elle peut aussi être constituée par le regroupement d’informations éparses, partielles ou hypothétiques, qui à première vue ne semblent pas inquiétantes en tant que telles, mais qui, envisagées dans leur ensemble, ou mises bout à bout, laissent penser qu’il y a des raisons d’être préoccupé par le sort d’un enfant.

Le caractère préoccupant d’une situation peut concerner toutes les dimensions de la vie de l’enfant : sa santé, sa sécurité, son développement affectif, son insertion sociale ou scolaire, etc. Les parlementaires ont délibérément fait le choix de ne pas délimiter strictement le champ des informations préoccupantes, pour inciter les professionnels à être attentifs un éventail très large et varié de signaux d’alerte (les professionnels parlent souvent de « clignotants »).

Le niveau de gravité de l’information préoccupante peut être variable. Il peut s’agir d’une information qui laisse penser qu’un signalement judiciaire pourrait être nécessaire, mais aussi d’éléments d’inquiétude plus diffus et épars, qui demandent à être « recoupés », validés ou informés par le regard d’autres professionnels, et donc par une évaluation plurielle (cf. fiche n °26).

Quoi qu’il en soit, qualifier une information adressée au conseil général de préoccupante ne préjuge pas de ce qu’il en adviendra (classement sans suite, évaluation, signalement judiciaire en urgence). Les professionnels des conseils généraux insistent sur le fait qu’une information préoccupante peut déboucher sur une saisine immédiate du parquet, comme elle peut tout aussi bien être classée sans suite après une rapide vérification de son caractère manifestement « fantaisiste ».

L’introduction dans le droit de la notion d’information préoccupante a suscité des inquiétudes fortes parmi les professionnels de la protection de l’enfance⁽²⁾. Beaucoup estiment que ce concept est trop flou et trop large, et qu’il risque donc d’inciter les acteurs de terrain à faire remonter au conseil général des informations pourtant peu inquiétantes par souci de « se couvrir ». Beaucoup de cadres de l’ASE craignent en particulier que les cellules départementales soient « saturées » ou « noyées » sous un flot ingérable d’informations plus ou moins sérieuses.

Par ailleurs, la notion d’information préoccupante peut poser aux professionnels de première ligne (travailleurs sociaux, personnels de PMI…) de redoutables problèmes éthiques et rendre le travail de terrain plus délicat. Beaucoup font valoir que si un conseil général considère que l’intégralité des informations qu’il reçoit au sujet d’un enfant ou d’une famille doivent a priori être considérées comme préoccupantes, c’est la porte ouverte à un contrôle social généralisé qui risque de susciter une méfiance accrue dans les familles⁽³⁾.

Ces difficultés ont amené de nombreuses organisations (notamment l’ONED, l’ODAS, l’ADF, l’ANAS, le groupe d’appui à la réforme du 5 mars 2007 animé par le CNAPE…) à initier, isolément ou au sein de groupes de travail partenariaux, une réflexion visant à dégager une « définition partagée » de la notion d’information préoccupante. Les apports de ces travaux ont été repris dans le cadre d’un travail interministériel mené conjointement par la DGCS (Direction générale de la cohésion sociale), la DPJJ (Direction de la protection judiciaire de la jeunesse) et la DGESCO (Direction générale de l’enseignement scolaire).

Le groupe de travail de l’atelier 1 des États généraux de la protection de l’enfance réunis en 2010 a proposé une synthèse de ces travaux, sous la forme d’une « définition partagée de l’information préoccupante » accompagnée de « recommandations pratiques » (Rapport de l’atelier 1, p. 5-7).

2. LE RECUEIL PAR LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’INTÉGRALITÉ DES INFORMATIONS PRÉOCCUPANTES

Modifié par la loi du 5 mars 2007, l’article L. 226-3 du CASF prévoit que « le président du conseil général est chargé du recueil, du traitement et de l’évaluation, à tout moment et quelle qu’en soit l’origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être ».

Le conseil général est d’abord destinataire d’informations préoccupantes adressées par les personnes qui « mettent en oeuvre la politique de protection de l’enfance » ou « qui lui apportent leur concours » : ces personnes « transmettent sans délai » au président du conseil général « toute information préoccupante sur un mineur en danger ou risquant de l’être » (CASF, article L. 226-2-1).

Les personnes concernées par cette obligation de transmission au président du conseil général sont nombreuses : on peut citer les professionnels des différents services du conseil général (l’ASE, la PMI, le service social départemental…), mais aussi le SNATED, les personnels de la PJJ, des associations gestionnaires de services ou d’établissements accueillant des enfants, de l’Éducation nationale, des crèches, des CCAS, ou bien encore les professionnels de la santé, etc.

Quels que soient les professionnels ou les institutions concernés par cette obligation, la transmission de l’information préoccupante au conseil général doit se faire « sans délai » (article L. 226-2-1 du CASF). Cette précision vise à éviter toute dégradation de la situation entre le moment où un professionnel éprouve une préoccupation et le moment où le conseil général procède à l’évaluation et détermine, si besoin est, « les actions de protection et d’aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier » (CASF, article L. 226-2-1).

L’article L. 226-2 du CASF précise enfin que « sauf intérêt contraire de l’enfant », toute personne qui met en oeuvre ou qui apporte son concours à la politique de protection de l’enfance doit informer les parents « préalablement » à la transmission d’une information préoccupante au conseil général.

Le conseil général recueille aussi une copie de tous les signalements judiciaires effectués par les partenaires institutionnels dans les situations qui leur semblent particulièrement graves et urgentes. L’article L. 226-4 du CASF précise en effet que toute personne qui travaille dans un service public, dans un établissement public ou privé ou dans une association concourant à la politique de protection de l’enfance, et qui, « du fait de la gravité de la situation », avise directement le procureur de la République de la situation d’un mineur en danger, « adresse une copie de cette transmission au président du conseil général ».

Le conseil général reçoit enfin des informations en provenance des parquets. En effet, « lorsque le procureur a été avisé par une autre personne [que celles qui participent au dispositif départemental de protection de l’enfance], il transmet au président du conseil général les informations qui sont nécessaires à l’accomplissement de la mission de protection de l’enfance confiée à ce dernier » (CASF, article L. 226-4)⁽⁴⁾.

L’article L. 226-3 du CASF précise que les procédures de recueil des informations préoccupantes sont formalisées dans des « protocoles » signés entre « le président du conseil général, le représentant de l’État, les partenaires institutionnels concernés et l’autorité judiciaire ».

Comme l’indique le guide pratique ministériel La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation, « le protocole a pour but d’officialiser les modalités de transmission de toutes les informations préoccupantes vers la cellule départementale » (p. 13). Il se présente sous la forme d’un schéma et de dispositions qui indiquent à chaque acteur, « noir sur blanc » et de façon précise, les circuits et les procédures qu’il doit impérativement respecter dès lors qu’il éprouve une préoccupation au sujet d’un enfant : qui prévenir ? à quelle adresse ? à qui envoyer une copie de cette transmission ? etc.

L’ensemble de ces dispositions positionne ainsi le conseil général comme le pivot du dispositif de recueil des informations préoccupantes. C’est vers lui que convergent l’intégralité des informations préoccupantes, quelle que soit leur origine, et que la situation des mineurs en question relève de la protection administrative ou de la protection judiciaire. La législateur a fait en sorte que le conseil général ait une vue d’ensemble sur l’intégralité des informations concernant des mineurs en danger ou en risque de l’être.

L’objectif est que la totalité des enfants en danger ou en risque de danger soient repérés comme tels, et puissent donc être pris en charge.

3. LA CELLULE DE RECUEIL, DE TRAITEMENT ET D’ÉVALUATION DES INFORMATIONS PRÉOCCUPANTES

En 2005, le rapport d’un groupe de travail présidé par Philippe Nogrix, sénateur et président de l’ONED, a proposé de bien identifier dans chaque département un lieu de recueil de toutes les informations préoccupantes, comme il en existait déjà à l’époque dans un certain nombre de départements (cf. infra, § 4). Cette proposition a été reprise par le rapport 2005 de l’ONED, puis par le rapport 2006 de l’IGAS sur les bonnes pratiques en matière de signalement.

Modifié par la loi du 5 mars 2007, l’article L. 226-3 du CASF va dans ce sens : il prévoit que le conseil général doit « centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d’une cellule de recueil, de traitement et d’évaluation de ces informations ». Le CASF prescrit donc désormais la création, dans chaque département, d’un dispositif dédié au recueil, mais aussi au traitement et à l’évaluation des informations préoccupantes : la cellule départementale, que l’article 13 de la loi du 5 mars 2007 décrit comme « opérationnelle ».

a. Les missions de la cellule départementale

1. La « mission première »⁽⁵⁾ est la centralisation du recueil des informations préoccupantes.
Les protocoles signés entre le conseil général et ses partenaires institutionnels (cf. infra) doivent faire en sorte que la cellule soit bien identifiée par tous les professionnels qui mettent en oeuvre ou concourent à la politique de protection de l’enfance : l’autorité judiciaire, dont elle est un « interlocuteur privilégié »⁽⁶⁾, les services propres au conseil général, le SNATED, les professionnels qui concourent à la politique de protection de l’enfance.
Dans la mesure où des campagnes de communication sont menées auprès du grand public (avec par exemple la diffusion d’un numéro de téléphone spécialement dédié), celui-ci peut également identifier la cellule départementale comme le lieu vers lequel toutes les informations préoccupantes doivent être adressées.
Ainsi, la cellule maximise les chances que les services du conseil général soient informés de toutes les situations de danger ou de risque de danger qui peuvent survenir sur son territoire et qu’il puisse donc proposer pour chacune une réponse adaptée et rapide. La cellule a donc pour mission d’éviter toute déperdition des informations préoccupantes, et donc de fiabiliser le dispositif de recueil.

2. L’article 12 de la loi du 5 mars 2007 précise que la mission de la cellule départementale va au-delà du simple recueil : elle exerce aussi une mission de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes. Selon les configurations et les moyens qui lui sont accordés, la cellule peut par exemple :

– accuser réception de l’information préoccupante auprès des personnes qui l’ont adressé ;

– réaliser une « analyse de premier niveau » de l’information préoccupante⁽⁷⁾, avant de transmettre si nécessaire le dossier aux unités territoriales pour une évaluation plus approfondie : regarder si la situation est déjà connue, si le contenu de l’information préoccupante paraît nécessiter un signalement judiciaire en urgence, etc.

– faciliter le recoupement entre les informations qui parviennent de sources éparses ;

– demander aux professionnels du conseil général (ou aux partenaires institutionnels) des compléments d’information, orienter leur travail d’évaluation vers certains points qui semblent plus inquiétants que d’autres, s’assurer qu’une suite adéquate a bien été donnée à chaque information préoccupante, relancer les professionnels de terrain si les délais impartis pour réaliser l’évaluation ou prendre une décision risquent d’être dépassés…

– prendre certaines décisions, comme par exemple la décision de procéder à un signalement au procureur (en urgence ou après évaluation).

3. Le guide pratique ministériel La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation précise que la cellule peut remplir plusieurs autres missions qui ne sont pas rendues impératives par la loi du 5 mars 2007, mais que de nombreux conseils généraux ont choisi de lui confier.

– Par exemple, la cellule peut prêter assistance et apporter conseils à toute personne qui la sollicite parce qu’elle est confrontée à une situation de mineur en danger ou en risque de danger. Le guide pratique ministériel recommande que « chaque cellule départementale » se dote à tout le moins d’un numéro d’appel à la disposition de « toutes les personnes qui participent au dispositif de protection de l’enfance » (p. 12).

– La cellule peut aussi mener des actions d’information et de sensibilisation sur la protection de l’enfance, d’abord à l’intention des professionnels des conseils généraux, mais aussi à l’intention des partenaires institutionnels et/ou du grand public.

b. L’organisation et le fonctionnement de la cellule départementale

La loi du 5 mars 2007 ne précise pas les modalités concrètes selon lesquelles les conseils généraux doivent créer une cellule départementale.

Le législateur a souhaité définir le nouveau dispositif de façon « souple », pour laisser aux conseils généraux la capacité de l’adapter aux configurations locales, et notamment à leur organisation administrative plus ou moins territorialisée (cf. fiche n°9) et au partenariat existant avec les autres acteurs institutionnels de la protection de l’enfance.

• Même si le guide pratique ministériel La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation précise qu’« il est recommandé que cette cellule soit unique » (p. 11), la loi laisse aux conseils généraux la possibilité de mettre en place un dispositif « déconcentré », avec une multiplicité de « petites cellules » organisées au niveau des unités territoriales. Dans les départements qui ont fait ce choix, parfois depuis plusieurs années, il est fréquent que l’on parle d’un « dispositif de centralisation des informations préoccupantes » plutôt que d’une « cellule » à proprement parler.
• La loi du 5 mars 2007 ne dit rien du nombre et de la qualité des personnes qui doivent composer la cellule départementale.
• En revanche, là où la loi du 10 juillet 1989 parlait de « concertation », le nouvel article L. 226-3 du CASF indique que le représentant de l’État et l’autorité judiciaire apportent leur « concours » au président du conseil général dans sa mission de recueil de l’ensemble des informations préoccupantes. Le guide pratique ministériel La cellule départementale de recueil, de traitement et d’évaluation précise que « ce concours implique une collaboration des représentants de l’État et de l’autorité judiciaire à la mise en oeuvre de la cellule et à son bon fonctionnement » (p. 10). La mise à disposition de moyens humains et/ou matériels par les partenaires institutionnels du conseil général est donc envisageable, mais nullement obligatoire.

4. LA MISE EN OEUVRE DES CELLULES DÉPARTEMENTALES DANS LES CONSEILS GÉNÉRAUX

L’article 13 de la loi du 5 mars 2007 prévoit que dans les 2 ans suivant la promulgation de la loi, le Parlement sera saisi par le Gouvernement d’un « bilan de la mise en oeuvre de la cellule opérationnelle départementale ».

Deux dimensions semblent ici importantes à mettre à jour :

• Combien de « cellules départementales » existe-t-il ?
• Quelles formes prennent-elles, quelles sont leurs modalités de fonctionnement ?

Dans le prolongement de deux premières enquêtes du Club ASE⁽⁸⁾) et de l’ODAS, ainsi que de nombreux colloques ou journées d’études destinées à accompagner les conseils généraux et leurs partenaires dans la mise en place des cellules⁽⁹⁾, l’ONED a réalisé entre avril et juin 2008 une enquête quantitative destinée à dresser un état des lieux de la mise en oeuvre des cellules départementales. Cette enquête, à laquelle 100 % des conseils généraux ont répondu, permet d’apporter des réponses aux deux questions posées ci-dessus⁽¹⁰⁾.

Au printemps 2008, 68 départements avaient d’ores et déjà mis en oeuvre un « dispositif de centralisation du recueil des informations préoccupantes » (dont 54 avant même le vote de la loi du 5 mars 2007). Fin 2009, c’est le cas de 91 départements⁽¹¹⁾. La généralisation du dispositif est donc bien avancée.

Comme indiqué ci-dessus, la loi du 5 mars 2007 n’oblige pas les conseils généraux à créer une cellule départementale fonctionnant selon des modalités précises. De fait, l’enquête de l’ONED montre que les cellules qui étaient d’ores et déjà opérationnelles au printemps 2008 prennent des formes très diverses, et ce à de nombreux égards.

En ce qui concerne par exemple la taille de ces cellules (ou des « dispositifs de centralisation des informations préoccupantes »), l’enquête ONED indique qu’elle varie de 0,5 à 12 postes en équivalent temps plein, avec une moyenne de 3,6 postes. Les grosses cellules sont assez rares : seules 12 % nécessitent plus de 6 postes à plein-temps.

Dans la plupart des cas, la cellule est dirigée par un cadre de l’ASE, assisté d’un ou de plusieurs agent(s) administratif(s). Les départements où elle comporte aussi un travailleur social, un médecin de PMI ou un psychologue sont minoritaires (respectivement 44, 23 et 12 des dispositifs dont le fonctionnement est déjà opérationnel ou acté). Quant aux partenaires institutionnels, ils y sont très peu représentés à travers la mise à disposition de personnels (dans 6 dispositifs pour la PJJ et dans 3 pour l’Éducation nationale).

On peut donc dire que sauf cas assez rares, le dispositif de recueil et le traitement des informations préoccupantes ressemblent plus à une structure légère qu’à un dispositif étoffé doté d’un personnel pluridisciplinaire.

Les missions des cellules départementales sont également assez variables. En effet, à leur mission première (recueillir, centraliser, traiter et évaluer les informations préoccupantes) peuvent s’ajouter d’autres missions, comme la sensibilisation et/ou la formation des professionnels et/ou du grand public, mais aussi la prise de certaines décisions.

De fait, la grande majorité des cellules existantes remplissent un rôle d’information, de conseil et de formation / sensibilisation, notamment en direction des professionnels du conseil général et de ceux qui appartiennent à ses partenaires institutionnels.

En revanche, le rôle décisionnel joué par les cellules est extrêmement variable : certaines ont une responsabilité importante notamment en matière de signalement judiciaire, mais d’autres se contentent d’un rôle de comptage statistique, toutes les décisions continuant à être prises par les cadres territoriaux de l’ASE.

L’enquête de l’ONED montre bien à quel point le mode de fonctionnement du dispositif de recueil et le traitement des informations préoccupantes est varié selon les départements.

Par exemple, le recueil des informations préoccupantes se fait exclusivement au niveau central dans 4 départements sur 10, mais 6 départements sur 10 ont privilégié une double entrée (au niveau de la cellule centralisée ou au niveau des territoires).

L’enquête de l’ONED montre aussi que les décisions sont prises à des niveaux différents selon les situations (en fonction notamment de l’urgence ou de la gravité de ces situations) :

• Dans 29 départements, toutes les décisions en matière de protection de l’enfance sont prises au niveau central (le plus souvent par la cellule).
• Dans 20 départements, ce sont les unités territoriales qui sont systématiquement décisionnaires.
• Dans 25 départements, toutes les décisions administratives (proposer une aide éducative ou un accueil temporaire…) sont prises en territoire, tandis que les signalements judiciaires sont systématiquement effectués au niveau central (le plus souvent par la cellule).
• Il existe encore d’autres configurations spécifiques, comme par exemple celle où les suivis médico-sociaux décidés dans les territoires, tandis que les signalements judiciaires et les mesures administratives sont décidés par la cellule ou par une instance centrale.

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