Protection des mineurs délinquants et prévention de la délinquance

EN MATIÈRE de délinquance juvénile, la conciliation entre la nécessité d’une intervention en urgence et d’une action efficace sur le long terme interpelle les pouvoirs publics et la société dans son ensemble. En France, les mineurs délinquants sont considérés comme des enfants à protéger depuis 1945. Ils bénéficient à ce titre de mesures spécifiques.

1. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DE LA PROTECTION DES MINEURS DÉLINQUANTS

a. De l’ordonnance de 1945 à la « crise des banlieues »

C’est l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante qui utilise pour la première fois cette terminologie. Elle crée les tribunaux pour enfants et le juge des enfants, définit clairement la primauté de l’éducatif sur le répressif, et pose le principe selon lequel la responsabilité pénale du mineur est atténuée et graduée en fonction de l’âge. Ce texte a été revu de nombreuses fois depuis les années 1980 (cf. fiches n°4 et 11).

L’ordonnance du 23 décembre 1958 a ensuite étendu le domaine d’intervention de la justice des mineurs à l’enfance en danger. À partir des années 1990, le primat de l’approche éducative sur l’aspect répressif a commencé à être de plus en plus fréquemment remis en question, notamment en raison d’une progression des atteintes aux biens et (surtout) d’une augmentation du « sentiment d’insécurité ». La prévention de la délinquance, dans une logique sécuritaire, tend alors à prendre le pas sur la protection des mineurs délinquants, au risque de mettre en porte à faux les acteurs de la protection de l’enfance.

En avril 1998, la Mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs remet un rapport apportant des « réponses à la délinquance des mineurs ». Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck y analysent le dispositif gouvernemental de traitement de la délinquance des mineurs et proposent d’adapter les fonctions des institutions intervenant auprès des mineurs délinquants ou confrontées à cette délinquance. Ce rapport est suivi d’un plan de lutte contre la délinquance des mineurs, concrétisé par la circulaire du 15 juillet 1998 sur la politique pénale en matière de délinquance juvénile. Ce texte met l’accent sur la nécessité d’apporter à chaque acte de délinquance une réponse systématique, rapide et lisible, et d’agir sur l’environnement des jeunes.

Le durcissement du traitement de la délinquance des mineurs se traduit par exemple en 2001 par une vague d’arrêtés municipaux instaurant des « couvre-feux » pour les mineurs, ainsi que par l’augmentation des moyens accordés à la police et à la justice.

En 2002, la Commission d’enquête sur la délinquance des mineurs du Sénat, présidée par Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck, dresse le constat selon lequel la délinquance juvénile est devenue plus importante, plus violente, et concerne des mineurs de plus en plus jeunes. La famille, au sein de laquelle certains parents sont en grandes difficultés éducatives, et l’école, qui n’est pas « un sanctuaire à l’abri de la violence », n’endiguent plus la délinquance. L’insuffisance des liens entre les institutions exerçant un rôle de prévention (école, PMI, Aide sociale à l’enfance, politique de la ville) est mise en avant, ainsi que les dysfonctionnements de la justice des mineurs.

Dans le prolongement de ce rapport, la loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice contient un certain nombre de dispositions qui réforment sensiblement la politique en matière de délinquance juvénile :

• elle instaure le principe de diminution de peine : les mineurs ne peuvent être condamnés à plus de la moitié de la peine encourue par un majeur ;
• elle crée des « sanctions éducatives » pour les mineurs de 10 à 13 ans (cf. infra) et la possibilité de placer en détention provisoire les mineurs de 13 à 16 ans ;
• elle reformule le principe de la responsabilité du mineur posé par l’article 122-8 du Code pénal, en énonçant que seuls les mineurs capables de discernement sont pénalement responsables de leurs actes, sans plus se fonder sur l’âge du mineur ;
• elle marque un durcissement sensible de la réponse pénale à la délinquance des mineurs en instaurant notamment les centres éducatifs fermés (CEF), lesquels sont destinés aux mineurs âgés de 13 à 18 ans faisant l’objet d’un contrôle judiciaire ou d’un sursis avec mise à l’épreuve.

Par une décision du 29 août 2002, le Conseil Constitutionnel a jugé la détention des mineurs de plus de 13 ans conforme à la Constitution, affirmant ainsi que si l’existence d’une justice pénale des mineurs est un principe fondamental, il n’impose pas au législateur de privilégier de manière absolue des mesures éducatives.

En décembre 2004, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) présente des propositions pour améliorer la situation des mineurs en milieu carcéral. Elle recommande notamment :

• une séparation stricte entre les mineurs et les majeurs et l’acceptation du principe d’établissements pénitentiaires exclusivement réservés aux mineurs ;
• la garantie de la sécurité des jeunes détenus ;
• un entretien avec un psychiatre lors de l’incarcération ;
• un contrôle de la légalité des mesures disciplinaires par le juge ;
• un aménagement de peine et des alternatives à l’incarcération pour les femmes enceintes et les mères de jeunes enfants.

Mais ces propositions de la CNCDH n’empêchent pas les pouvoirs publics de poursuivre le processus de renforcement de la dimension répressive au détriment de la dimension éducative. Ainsi, la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, votée quelques mois après la flambée de violences de l’automne 2005 dans les banlieues, crée le contrat de responsabilité parentale (cf. infra).

De plus, en septembre 2006, la publication d’une expertise collective de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) vient relancer le débat. Ce document, intitulé Le trouble des conduites chez l’enfant et l’adolescent, fait la synthèse de recherches tendant à montrer que parmi les enfants qui présentent des troubles précoces du comportement, la probabilité statistique d’évoluer vers la délinquance est plus forte que la moyenne.

Cette expertise a soulevé un large mouvement de protestation, notamment sous l’impulsion d’une pétition médiatisée (« Pas de zéro de conduite pour les enfants de 3 ans »⁽¹⁾), laquelle a été relayée par un avis critique rendu le 6 février 2007 par le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE). Un grand nombre de professionnels de l’enfance ont réagi à cette expertise collective en faisant valoir qu’il est dangereux d’enfermer les enfants dès leur plus jeune âge dans un « diagnostic médical » de délinquants en puissance, sans considérer leur besoin fondamental d’être aidés pour se construire. Selon eux, l’apparition d’enfants plus « difficiles » en maternelle révèle surtout le manque de connaissances précises sur les causes nombreuses des troubles dont ils souffrent. Les associations systématiques entre troubles du comportement et délinquance sont donc à leurs yeux infondées, et en tout état de cause, elles n’apportent pas les bonnes réponses à ces enfants qui sont pourtant en réelle souffrance.

b. La Loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance

C’est dans ce contexte passionnel qu’a été votée, le 5 mars 2007, soit le même jour que la loi réformant la protection de l’enfance⁽²⁾, la loi relative à la prévention de la délinquance. Centrée sur le traitement de la délinquance des mineurs, cette loi contient également des mesures concernant les violences conjugales, les infractions sexuelles et la consommation de drogues.

En matière de prévention de la délinquance, ce texte confirme le rôle pivot du maire, qui devient l’animateur essentiel de cette politique, dont il coordonne l’application au niveau local :

• Il doit par exemple réunir un « Conseil pour les droits et devoirs des familles ».
• Il a la possibilité de désigner parmi les travailleurs sociaux intervenant auprès d’une même famille un « coordonnateur » (cf. infra).
• Il peut aussi proposer aux parents de mineurs en situation difficile un « accompagnement parental », ou encore procéder à un rappel à l’ordre verbal à l’encontre des auteurs de « faits susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publique ».

Concernant spécifiquement la délinquance des mineurs, de nouvelles mesures sont prévues, comme par exemple :

• la diversification et l’individualisation des mesures mises à la disposition des juges (placement dans un établissement scolaire éloigné, exécution de travaux scolaires supplémentaires, placement en internat, etc.) ;
• la possibilité de recourir à la procédure de composition pénale dès l’âge de 13 ans (ce qui permet à une personne reconnaissant avoir commis un délit d’éviter l’action devant une juridiction pénale) ;
• la possibilité de juger un mineur récidiviste de plus de 16 ans dès la prochaine audience, sans attendre les 10 jours suivant une garde à vue.

2. LE DISPOSITIF DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE

a. Le rôle du maire et les outils mis à sa disposition et à celle du département

Les nouveaux instruments municipaux de la prévention de la délinquance

• Le Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance est obligatoirement mis en place dans les communes de plus de 10 000 habitants. Ce Conseil regroupe le préfet, le procureur de la République, des élus locaux, des représentants des administrations de l’État et des représentants des associations, organismes et professions concernés par les questions de sécurité.
• Le Conseil pour les droits et devoirs des familles (CDDF), réuni et présidé par le maire ou son représentant, est une instance consultative, un lieu de concertation, mais pas une instance décisionnelle. Il a pour mission d’écouter les familles ayant des difficultés à exercer leur autorité parentale, de les informer de leurs droits et devoirs envers leur(s) enfant(s), et d’examiner les mesures d’aide à l’exercice de la fonction parentale qui sont susceptibles de leur être proposées. Il donne aussi un avis au maire qui envisage de proposer un accompagnement parental à la famille. Enfin, il propose au maire de saisir le président du conseil général en vue de la mise en oeuvre d’une mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale (cf. fiche n°24).

Le contrat de responsabilité parentale (CRP)

En cas de troubles portés au fonctionnement de l’établissement scolaire, d’absentéisme scolaire grave et de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale, le CRP implique directement les parents dans la lutte contre l’absentéisme scolaire et, d’une manière plus générale, dans les actions de prévention de la délinquance des mineurs. Il a aussi pour objet d’aider les parents confrontés à grandes difficultés dans l’éducation de leur enfant.

Le CRP est mis en place par le président du conseil général, sur sa propre initiative ou sur demande du maire, du chef d’établissement scolaire ou de l’inspecteur d’académie concernés. D’une durée initiale maximale de 6 mois, ce contrat moral rappelle aux parents leurs devoirs et propose des mesures d’aide et d’action sociales. Si les parents refusent de signer le contrat ou s’ils n’en respectent pas les obligations, le président du conseil général peut saisir le juge des enfants afin qu’un tuteur soit nommé pour gérer les allocations versées (article L. 552-6 du Code de la sécurité sociale). Sous certaines conditions, le président du conseil général peut aussi demander au directeur de la caisse d’allocations familiales la suspension de tout ou partie du versement des prestations familiales (allocations familiales et complément familial dus pour l’enfant concerné)⁽³⁾.

Les limites de ce dispositif

La nouvelle articulation des compétences du maire en matière de prévention de la délinquance avec celles du président du conseil général en matière de protection de l’enfance génère des difficultés que de nombreux professionnels et élus considèrent comme très difficilement surmontables. En effet, les deux lois du 5 mars 2007 s’appuient chacune sur une logique très différente et difficile à concilier. À titre d’exemple, le CDDF, présidé par le maire, examine avec la famille les mesures d’aide à l’exercice de la fonction parentale qui sont susceptibles de lui être proposées. En cas de refus, le président du conseil général est saisi par le maire en vue de la conclusion éventuelle du contrat de responsabilité parentale… ce qui revient à proposer à la famille les mesures qu’elle vient de refuser dans le cadre du CDDF.

Par ailleurs, certains maires se sont interrogés sur la compatibilité des dispositions de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance avec leur statut d’élu. Ils considèrent les mesures qui leur donnent des pouvoirs de sanction (accompagnement familial, mise sous tutelle des prestations familiales…) comme contraires à leur position de médiateur. Ils craignent aussi que la rupture de la confidentialité soit un obstacle à l’établissement de la confiance dont ont besoin les travailleurs sociaux pour aider durablement les familles (cf. fiche n°18).

D’autres regrettent que les mesures spécifiques d’accompagnement social, éducatif ou d’aide à la réinsertion soient reléguées au second plan derrière l’affichage répressif. Les sanctions associées au CRP inquiètent aussi les élus et les travailleurs sociaux car les familles concernées ont déjà des difficultés financières qu’il n’est pas envisageable d’aggraver davantage.

Enfin, beaucoup critiquent la redondance entre les dispositifs prévus par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et les mesures d’accompagnement parental préexistantes (comme l’aide éducative à domicile).

3. LE RECENTRAGE DE LA PJJ SUR L’ASPECT PÉNAL DE LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS DÉLINQUANTS

Les deux lois du 5 mars 2007 évoquées ci-dessus mettent les élus locaux au coeur du dispositif de prévention de la délinquance et de la protection de l’enfance. Elles ont parallèlement renforcé la tendance de la protection judiciaire de la jeunesse à recentrer ses missions sur le volet pénal de la politique relative aux mineurs délinquants.

a. Les placements : une évolution marquée par la « fermeture » des modalités d’accueil

La création des UER (unités éducatives renforcées) en 1996, des CER (centres éducatifs renforcés) puis des CEF (centres éducatifs fermés) en 2002, traduit la prise de conscience de l’utilité, dans certains cas et pour certains mineurs, de prises en charge intensives⁽⁴⁾.

Le décret du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la PJJ a posé le fondement juridique de la nouvelle organisation de ces services en regroupant l’ensemble des structures de placement relevant du secteur public en deux catégories d’établissements : les centres éducatifs fermés et les établissements de placement éducatif (EPE).

Le fonctionnement actuel des EPE et des CEF se rapproche d’un système gradué permettant une prise en charge allant du placement simple à l’incarcération.

Parallèlement, la PJJ a entrepris de rationaliser son réseau d’établissements et de renforcer la prise en charge éducative apportée aux mineurs par l’adoption des principes suivants :

• la capacité d’accueil des structures d’hébergement de la PJJ ne doit pas être inférieure à 12 places, ce qui a conduit à augmenter la capacité d’accueil de certains établissements tout en fermant les structures qui paraissaient inadaptées ou sous-utilisées ;
• le nombre d’éducateurs par structure est progressivement porté de 12 à 14, afin d’améliorer la qualité de la prise en charge par la mise en oeuvre d’activités de jour pour l’ensemble des mineurs accueillis.

Comme toutes les formes de placement civil ou pénal, les modalités d’hébergement décidées par le juge à l’intention des mineurs délinquants visent à leur apporter un cadre de vie sécurisant, protecteur et structurant (cf. fiche n°25). Mais les placements qui sont destinés aux mineurs délinquants poursuivent aussi des objectifs particuliers.

Les établissements de placement éducatif (EPE)

Les établissements de placement éducatif comprennent une unité éducative d’hébergement collectif (UEHC), à laquelle peuvent s’ajouter une ou plusieurs unités d’hébergement diversifié (UEHD) ou un centre éducatif renforcé (UE-CER).

L’unité éducative d’hébergement collectif (UEHC) assure l’accueil de mineurs sous mandat judiciaire sans délai ni préparation (accueil d’urgence), ou les accueils préparés. Elle a une capacité d’accueil de 10 à 12 garçons et/ou filles de 13 à 18 ans.

L’unité éducative d’hébergement diversifié (UEHD) regroupe un éventail de prises en charge tels que l’hébergement individuel en structure collective (foyer de jeunes travailleurs, résidence sociale…) et l’hébergement en familles d’accueil. Ce dispositif permet aux adolescents de trouver un compromis entre besoin d’accompagnement et acquisition d’une nécessaire autonomie.

L’unité éducative « centre éducatif renforcé » (UE-CER) accueille un petit groupe de 6 à 8 de mineurs délinquants. L’objectif est de créer une rupture temporaire du mineur tant avec son environnement qu’avec son mode de vie habituel, et ce pour une durée maximale de 6 mois. La prise en charge repose sur un encadrement éducatif permanent dans tous les actes et les activités de la vie quotidienne.

Les établissements de placement éducatif et d’insertion (EPEI)

Les EPEI sont constitués d’une ou plusieurs unités éducatives d’hébergement parmi les UEHC, UEHD, UE-CER, et d’une unité éducative d’activités de jour (UEAJ).

Les unités éducatives d’activités de jour (UEAJ) organisent des activités scolaires, professionnelles, culturelles et sportives adaptées aux mineurs qui font l’objet d’une décision judiciaire mise en oeuvre par un établissement ou un service du secteur public de la PJJ. Elles participent à la prise en charge des jeunes en vue de les préparer à l’accès aux dispositifs de socialisation et de formation de droit commun.

Les centres éducatifs fermés (CEF)

Dispositif éducatif, alternatif à la détention, le CEF accueille 10 à 12 mineurs délinquants (crimes ou délits) multirécidivistes de 13 à 18 ans. Il se caractérise par une fermeture juridique : le non-respect par le mineur des obligations fixées par la décision du magistrat peut entraîner sa mise en détention. La prise en charge repose sur un accompagnement constant du mineur à l’intérieur et à l’extérieur du centre : suivi sanitaire et psychologique, activités d’enseignement et de formation professionnelle, sport…

b. La protection judiciaire des jeunes majeurs (entre 18 et 21 ans) en voie de disparition

La protection judiciaire des jeunes majeurs est mise en oeuvre dans la continuité d’une action éducative en cours dont l’interruption risquerait de compromettre l’évolution et l’insertion du jeune devenu majeur. Il faut que le jeune en fasse lui-même la demande au juge des enfants, qui l’apprécie au vu de l’importance et de la nature de ses difficultés. L’action s’interrompt à l’âge de 21 ans. Le ministère de la Justice a récemment fait part explicitement de sa volonté de se désengager du soutien éducatif apporté aux jeunes majeurs par la PJJ afin de recentrer celle-ci sur l’action pénale.

c. Les mesures éducatives spécifiques en direction des mineurs délinquants

La liberté surveillée

La liberté surveillée est une mesure éducative pénale à l’égard d’un mineur qui a commis un délit. Elle comprend une double dimension (surveillance et action éducative).

• Elle peut être prononcée à titre provisoire : elle permet alors d’engager une action éducative dont la portée sera prise en compte par le magistrat lors du jugement.
• La liberté surveillée peut aussi être prononcée à titre définitif : elle permet alors de mener un travail sur le passage à l’acte à l’origine de la mesure et une action éducative auprès du mineur dans son environnement social et familial.

La mise sous protection judiciaire

La mise sous protection judiciaire est prononcée pour une durée ne pouvant excéder 5 années. Elle peut consister en un placement ou en une action en milieu ouvert. Elle peut être assortie d’une mesure de liberté surveillée.

La réparation pénale

Prononcée à l’égard d’un mineur auteur d’une infraction pénale, la réparation pénale consiste à imposer au mineur de réaliser une activité d’aide ou de réparation au bénéfice de la victime ou dans l’intérêt de la collectivité.

d. Les mesures de probation ou de contrôles et les peines

Il existe 5 mesures et peines de probation destinées aux mineurs, et dont certaines leur sont réservées. Ces mesures et peines de probation fixent aux mineurs des obligations et/ou des interdictions, qui se transforment, en cas de non-respect, en mise en détention.

Le contrôle judiciaire (CJ)

Le contrôle judiciaire est une mesure pénale contraignante qui peut être prononcée dans le cadre de l’instruction. Sans remettre en cause le principe du maintien en liberté de la personne mise en examen et présumée innocente, le CJ l’astreint à une ou plusieurs obligations, comme ne pas sortir de certaines limites territoriales, ne pas se rendre dans certains lieux, etc.

Le sursis avec mise à l’épreuve (SME)

Il n’est ordonné que pour un mineur âgé de plus de 13 ans au moment des faits et condamné à une peine d’emprisonnement maximale de 5 ans. Durant le délai de mise à l’épreuve, le condamné doit se soumettre à des mesures de contrôle, comme par exemple suivre un enseignement, établir sa résidence en un lieu déterminé, s’abstenir d’entrer en relation avec la victime…

Le travail d’intérêt général (TIG)

Le travail d’intérêt général est une peine consistant en un travail non rémunéré, effectué au profit d’une institution ou d’une association, par des mineurs de 16 à 18 ans, auteurs de délits punis d’une peine d’emprisonnement. Il doit être formateur ou de nature à favoriser l’insertion sociale.

Le suivi sociojudiciaire (SSJ)

Cette peine contraint le condamné, auteur d’une ou plusieurs infractions sexuelles, à se soumettre à des mesures de surveillance et d’assistance sous le contrôle du juge des enfants. Cette disposition vise à prévenir la récidive. Elle comporte plusieurs interdictions, comme celle d’exercer une activité professionnelle ou sociale impliquant des contacts réguliers avec les mineurs.

Le stage de citoyenneté

C’est une peine alternative aux poursuites, à l’emprisonnement ou à une mise à l’épreuve. Ce stage, dont la durée ne peut excéder un mois, a différents buts : rappeler au condamné les valeurs sur lesquelles est fondée la société, lui faire prendre conscience de sa responsabilité pénale et civile, favoriser son insertion sociale…

e. Les sanctions éducatives et les aménagements de peines

Les sanctions éducatives

Applicables aux mineurs âgés de 10 à 18 ans à la date des faits, les sanctions éducatives permettent d’apporter une réponse judiciaire plus adaptée si les mesures éducatives sont inappropriées ou sans effet, et si le prononcé d’une peine s’avère une sanction trop sévère.

Il peut s’agir de la confiscation d’un objet ayant servi à la commission de l’infraction ou qui en est le produit, de l’interdiction de rencontrer ou d’entrer en relation avec les victimes pour une durée fixée, ou encore de l’obligation de suivre un stage de formation civique.

Les aménagements de peine

Décidés par le juge des enfants et mis en oeuvre par la PJJ, les aménagements de peine peuvent prendre des formes diverses, comme par exemple la libération conditionnelle, la semi-liberté, le placement sous surveillance électronique, la suspension et le fractionnement de peine, l’autorisation de sortie sous escorte…

4. CONCLUSION

Depuis quelques années, les gouvernements et certains parlementaires affirment leur volonté de remettre en cause les principes énoncés par l’ordonnance du 2 février 1945. On a vu ci-dessus quelques-unes des manifestations de cette volonté, notamment la loi du 9 septembre 2002.

Installée le 15 avril 2007, la commission Varinard a été chargée par le Gouvernement de formuler des propositions pour réformer à nouveau l’ordonnance du 2 février 1945. Remis le 3 décembre 2008, le rapport de cette commission contient 70 propositions « pour rendre la justice pénale des mineurs plus lisible et plus adaptée à l’évolution de la délinquance ».

Parmi ces propositions, la commission Varinard préconise de remplacer l’ordonnance du 2 février 1945 par un Code de la justice pénale des mineurs, qui fixerait les grands principes applicables en la matière aux enfants. Elle propose en particulier de clarifier les règles de fixation de l’âge de responsabilité pénale des mineurs.

Par ailleurs, le juge des enfants serait requalifié en juge des mineurs, mais il conserverait sa double compétence en matière d’assistance éducative et en matière pénale. Les grands principes de la justice pénale des mineurs, « qui protègent les mineurs et ont valeur constitutionnelle », sont toutefois réaffirmés : le primat de l’éducatif sur le répressif, le caractère subsidiaire de la peine, le principe d’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l’âge ou encore le principe du caractère exceptionnel des peines privatives de liberté.