Le dispositif judiciaire de protection de l’enfance

1. LA JUSTICE DES MINEURS

a. Histoire et principes généraux de la justice des mineurs

Jusqu’au milieu du XIX^e siècle, les enfants délinquants étaient le plus souvent confinés parmi les prisonniers adultes. Puis apparurent, entre 1825 et 1840, les colonies pénitentiaires agricoles pour enfants, chargées de rééduquer les mineurs par le travail et l’apprentissage. En 1912, la création des tribunaux pour enfants marque profondément le paysage de la justice des mineurs.

Dans les années 1920 se répand l’idée que les colonies pénitentiaires sont « l’école du bagne ». Face au malaise qui touche alors le secteur de la rééducation, l’administration pénitentiaire décide, entre 1920 à 1927, de fermer certains de ses établissements, accusés de participer de manière indirecte à la recrudescence de la délinquance.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la question du traitement de la délinquance des mineurs ressurgit et débouche sur un texte qui, en vigueur aujourd’hui encore, est au fondement de la justice des mineurs : l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante. Ce texte a non seulement restructuré les juridictions, mais il a aussi et surtout proclamé la prééminence de l’éducatif sur le répressif.

L’ordonnance du 2 février 1945 prévoit un corps de magistrats spécialisés, les juges des enfants. Au lieu de traiter les mineurs délinquants comme des adultes, comme cela se faisait auparavant, on décide de créer une justice spécifique pour les mineurs.

Les juges des enfants sont chargés de prescrire des mesures éducatives diversifiées et d’en assurer le suivi. Ils peuvent confier l’exécution des mesures à un service ou à un établissement public, ou à une structure relevant du secteur associatif.

Les mesures mises à la disposition des juges sont l’observation et l’éducation en milieu ouvert, le placement en foyer, en internat, en semi-internat, ou chez une personne « digne de confiance », et le placement dans un service départemental d’aide à l’enfance.

L’ordonnance du 2 février 1945 crée également des postes de fonctionnaires spécialisés dans les questions de rééducation des mineurs (pédagogues, médecins, psychologues). Elle modifie la notion de minorité pour faire disparaître la distinction entre les mineurs de 13 ans et ceux de 18 ans, ainsi que la nécessité de discernement entre 13 et 18 ans. Désormais, quel que soit l’âge des mineurs prévenus, les affaires sont instruites et jugées suivant une procédure identique.

Enfin, l’ordonnance du 2 février 1945 réforme le régime du casier judiciaire des mineurs, en prévoyant notamment l’effacement pur et simple de la peine prononcée, après expiration d’un délai de 5 ans, dans le but de lever tout obstacle aux chances de relèvement durable du mineur.

Par ailleurs, l’ordonnance du 1^er septembre 1945 apporte des modifications substantielles à l’organisation de l’administration centrale du ministère de la Justice en matière de protection de la jeunesse. L’Éducation surveillée, qui était une sous-direction de l’administration pénitentiaire, devient une direction autonome, à vocation non plus répressive mais éducative : assurer la prise en charge des mineurs délinquants et la protection de ceux dont l’avenir apparaît gravement compromis en raison des insuffisances éducatives et des risques qui en résultent pour leur formation ou pour leur santé physique.

Ainsi, jusqu’en 1958, c’est paradoxalement lorsque le mineur a commis un acte de délinquance qu’il est le mieux protégé par l’intervention judiciaire. Les moyens d’éducation mis à la disposition du juge des enfants par l’ordonnance de 1945 restent refusés à de nombreux enfants.

C’est pourquoi l’ordonnance du 23 décembre 1958 renforce la protection civile des mineurs en danger, refond la législation et modernise ses dispositions en les regroupant en un seul texte (les articles 375 et suivants du Code civil). Désormais, le juge des enfants peut intervenir rapidement et efficacement en faveur de tout jeune dont l’avenir est compromis.

En conclusion, la justice des mineurs repose sur un principe progressivement reconnu dès la fin du XVIIIe siècle : le mineur (l’enfant) n’a pas atteint sa maturité (à la différence du majeur). Il doit donc disposer d’une justice adaptée, qui cherche sans cesse un équilibre entre éducation et sanction. C’est pourquoi les textes fondamentaux ont spécialisé les professionnels du secteur et créé des équipements spécifiques, élargi le domaine de compétence du juge dans le sens de la protection du jeune et de la garantie d’un droit à l’éducation, et étendu le bénéfice de la protection judiciaire aux jeunes majeurs.

Il est à noter que l’ordonnance du 2 février 1945 a connu plus de 30 réformes depuis sa promulgation. Depuis quelques années, les gouvernements et certains parlementaires affirment leur volonté de remettre en cause les principes qu’elle énonce.

Remis le 3 décembre 2008, le rapport de la commission Varinard contient 70 propositions « pour rendre la justice pénale des mineurs plus lisible et plus adaptée à l’évolution de la délinquance ». Les propositions du rapport Varinard, ainsi que les critiques adressées aux tentatives de remise en cause de l’ordonnance du 2 février 1945, sont présentées dans la fiche suivante (n°12) relative à la protection des mineurs délinquants.

b. L’organisation de la justice des mineurs : les juridictions pour mineurs

Le juge des enfants

Institution centrale de la justice des mineurs au sein du tribunal de grande instance, le juge des enfants tient à la fois un rôle de protection et un rôle de sanction :

• fonction protectrice  : le juge des enfants intervient en assistance éducative lorsqu’un mineur⁽¹⁾ est en danger physique ou moral, privé des soins et/ou de l’éducation nécessaires pour garantir sa santé, sa sécurité ou sa moralité. Il est alors saisi par le parquet ;
• fonction répressive  : il intervient après avoir été saisi par le procureur de la République lorsqu’un mineur est suspecté d’une infraction, pour instruire et pour juger. Les mesures dont il dispose sont fonction de l’âge du mineur, de la nature de l’infraction et de la peine encourue. Le juge des enfants est aussi compétent pour l’application des peines prononcées à l’encontre des mineurs.

Le tribunal pour enfants

Il est présidé par le juge des enfants aux côtés duquel siègent 2 assesseurs et un greffier. Le ministère public y est représenté par un magistrat du parquet spécialisé dans les affaires des mineurs (le substitut du procureur chargé des mineurs).

Saisi à l’issue d’une instruction ou dans le cadre d’une comparution à délai rapproché, le tribunal pour enfants est compétent pour les contraventions de 5ème classe, les délits les plus graves et les crimes commis par des mineurs âgés de moins de 16 ans au moment des faits.

Les services éducatifs auprès des tribunaux (SEAT) assurent la permanence éducative auprès du tribunal. Cette permanence permet de procéder à l’évaluation succincte des mineurs déférés afin d’élaborer une proposition éducative, ainsi que d’accueillir et d’informer les mineurs et leurs familles qui se présentent dans les tribunaux pour enfants et dont les demandes sont susceptibles de relever de la compétence des juges des enfants.

La Cour d’assises des mineurs

Elle est compétente pour juger des crimes commis par des mineurs âgés de 16 à 18 ans au moment des faits. Elle est composée de 3 magistrats professionnels (dont 2 juges des enfants) et d’un jury populaire (9 citoyens tirés au sort). Un magistrat chargé des affaires des mineurs occupe la fonction du ministère public (accusation).

Ces juridictions pour mineurs travaillent en collaboration avec :

• Le procureur de la République ou le substitut chargé des affaires des mineurs : il participe à la protection de l’enfance, mais aussi à la répression des infractions commises par un mineur. Il fait valoir les intérêts de la société et s’assure de l’exécution de la décision rendue au pénal.
• Les services de la PJJ : ils proposent aux juges des enfants des solutions éducatives et des aménagements de peines concernant les mineurs faisant l’objet de mesures civiles et pénales.
• Les avocats : leur présence est systématique en matière pénale, et certains sont spécialisés dans la défense des mineurs.
• Les administrateurs ad hoc : ces personnes sont désignées par un magistrat pour assurer la protection des intérêts d’un mineur qui est victime de faits commis volontairement. Le procureur de la République ou le juge d’instruction peuvent désigner un administrateur ad hoc pour défendre un enfant qui est en conflit avec ses parents (ou avec l’un d’entre eux), ou dont les parents (ou l’un d’entre eux) n’assurent pas complètement la protection de ses intérêts. L’administrateur ad hoc peut se constituer partie civile au nom et pour le compte du mineur. Il est nécessairement âgé de plus de 30 ans.

2. LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

a. Les missions de la PJJ

Rétablir le lien social avec les jeunes

Les services de la PJJ veillent à :

• restaurer le lien social ;
• lutter contre la délinquance juvénile ;
• protéger efficacement les mineurs en danger ;
• suivre leur évolution pour mieux favoriser leur intégration, tout en répondant aux attentes des habitants des quartiers.

Priorité à l’éducatif

La réinsertion dans la vie sociale des jeunes en danger et des jeunes délinquants qui ont fait l’objet d’une décision de justice est une compétence de l’État. Il l’exerce soit directement (secteur public), soit au travers de son secteur associatif habilité.

Quelle que soit la décision de justice, la prise en charge des jeunes poursuit un but éducatif.

Elle prend des formes diverses :

• intervention et suivi dans le cadre du milieu familial ;
• placement en institution ;
• hébergement en foyer ou en famille d’accueil…

b. Organisation et fonctionnement de la PJJ

Organisation territoriale et sectorielle

Pour conduire les mesures qui lui sont confiées et remplir ses missions, les services de la Protection judiciaire de la jeunesse s’organisent autour d’une administration centrale au ministère de la Justice (la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse – DPJJ) et de services déconcentrés.

Depuis la réforme de 2010, les 9 directions inter-régionales et les directions territoriales coordonnent l’action des secteurs public et associatif habilités de la PJJ. Au 1^er septembre 2010, la DPJJ comptait 63 directions territoriales (outre-mer inclus). En 2011, seule une cinquantaine de directions territoriales devraient subsister.

Les directions inter-régionales sont compétentes en matière d’animation et de contrôle du secteur public de la PJJ. Elles habilitent et contrôlent les structures et services du secteur privé prenant en charge des mineurs confiés par la Justice. Quant aux directions territoriales, elles sont chargées de la mise en oeuvre de la politique de prise en charge de la jeunesse délinquante ou en danger, de la gestion des moyens du secteur public de la PJJ, du contrôle et de l’activité des services.

Pour mettre en oeuvre les décisions des tribunaux pour enfants, la DPJJ dispose de 1 500 structures de placement et de milieu ouvert (300 structures du secteur public et 1 200 du secteur associatif habilité)⁽²⁾.

Organisation professionnelle

– Les métiers de la PJJ

La formation initiale et continue des personnels de la PJJ est assurée par le Centre national de formation et d’études de la Protection judiciaire de la jeunesse (CNFE-PJJ), dont l’action est relayée par 11 centres régionaux de formation.

Les missions dévolues à la PJJ nécessitent des équipes pluridisciplinaires. De ce fait, les agents travaillant dans le secteur public de la PJJ et qui, pour la moitié d’entre eux, exercent des fonctions éducatives au contact des jeunes, sont répartis en 23 corps de métiers différents, parmi lesquels :

• Les directeurs de la PJJ assument la responsabilité administrative et pédagogique d’un service au niveau d’une région ou d’un département. Ils sont garants de la cohésion du travail des personnels placés sous leur autorité.
• Les assistants de service social aident au diagnostic des problèmes sociaux rencontrés par les mineurs. Ils recherchent des solutions adaptées à ces situations et aux objectifs d’insertion sociale des jeunes.
• Les psychologues contribuent à la connaissance des mineurs confiés par les magistrats de la jeunesse, à l’élaboration et au suivi des projets éducatifs les concernant.
• Le personnel de formation professionnelle, composé de professeurs techniques, assure les cours et la formation pratique et technique des mineurs.
• Le personnel administratif est chargé des moyens de fonctionnement du service public.
• Le personnel d’hébergement (agents techniques d’éducation, c’est-à-dire veilleurs de nuit, cuisiniers, lingères…) joue un rôle important au sein des établissements.
• Les infirmiers veillent à l’information des jeunes sur les problèmes de santé et à leur suivi sanitaire.

– Les éducateurs et éducatrices de la PJJ

Les éducateurs et éducatrices de la PJJ sont des hommes et des femmes de terrain qui assurent la prise en charge des jeunes par un suivi régulier en milieu ouvert ou dans le cadre de centres d’hébergement. Dans ce cadre, l’éducateur assume plusieurs missions :

• Il propose des solutions éducatives aux magistrats (juge des enfants, juge d’instruction, procureur de la République). Pour cela, il établit un bilan de la situation de vie du jeune avec l’aide d’assistants de service social, de psychologues et d’autres éducateurs. Ensemble, ils recueillent des informations pour évaluer la situation familiale, sociale et professionnelle du jeune. Ce travail d’investigation, réalisé en équipe pluridisciplinaire, permettra au juge de prendre sa décision.
• Il exécute les mesures éducatives prises par le magistrat. À ce stade, l’éducateur s’assure en permanence que le jeune évolue bien dans son cadre de vie et le suit dans son quotidien, qu’il soit maintenu dans sa famille ou fasse l’objet d’un placement.
• Il représente un élément stable et permanent dans la vie du jeune. Plus qu’un accompagnateur, l’éducateur est pour le jeune un guide ou un repère. À ce titre, il aide le jeune à entreprendre un long travail de compréhension de ses actes et de maturation de sa personnalité. Il participe à la restauration de ses liens familiaux. Il élabore avec lui un projet éducatif destiné à lui faire recouvrer confiance en lui et à l’inscrire à nouveau dans le tissu social.

L’éducateur PJJ prend en charge le quotidien du jeune placé. Il organise et contrôle son emploi du temps : il entreprend des démarches en vue d’obtenir un stage, une formation ou un emploi, il organise des activités scolaires, d’insertion, culturelles et sportives, etc.

Le métier d’éducateur PJJ nécessite de nombreux déplacements : il rencontre les familles à leur domicile et le juge des enfants, rend visite au jeune en prison pour préparer sa sortie, va au tribunal consulter les dossiers, rencontre les amis du jeune. Il est aussi en contact avec d’autres acteurs (enseignants, animateurs, policiers, gendarmes, élus, employeurs). Il bénéficie de l’appui d’une équipe pluridisciplinaire composée d’assistantes sociales, de psychologues et de psychiatres, d’autres éducateurs sous la responsabilité du directeur de l’établissement.

3. LES MESURES MISES EN OEUVRE AU TITRE DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DES MINEURS

a. Les restrictions à l’autorité parentale : la délégation et le retrait de l’autorité parentale

L’action de la justice des mineurs visant à restreindre l’exercice de l’autorité parentale peut prendre plusieurs formes :

• la délégation forcée de l’autorité parentale ;
• le retrait de l’autorité parentale ;
• la déclaration judiciaire d’abandon.

La délégation d’autorité parentale (DAP)

La délégation d’autorité parentale est décidée par le juge aux affaires familiales (JAF). Lorsque l’enfant est suivi en assistance éducative, le juge des enfants doit alors être consulté.

Ainsi, l’article 377 du Code civil prévoit que le juge aux affaires familiales peut être saisi par les parents, mais également par le service de l’Aide sociale à l’enfance. Dans les deux cas, la délégation peut concerner « tout ou partie de l’exercice de l’autorité parentale ».

• Lorsque la demande émane des parents, l’autorité parentale peut être transférée par le JAF à un membre de la famille, à un tiers digne de confiance, à un établissement agréé ou au service de l’Aide sociale à l’enfance.
• Le deuxième cas de figure, celui de la délégation dite « forcée », concerne les situations où le service de l’Aide sociale à l’enfance, l’établissement ou le particulier qui accueille l’enfant constate soit un « désintérêt manifeste » des parents envers leur enfant, soit que les parents sont « dans l’impossibilité d’exercer tout ou partie de l’autorité parentale ». Le service départemental d’Aide sociale à l’enfance peut alors « saisir le juge aux fins de se faire déléguer totalement ou partiellement l’exercice de l’autorité parentale ».

La délégation de l’autorité parentale est réversible : « S’il est justifié de circonstances nouvelles », elle peut prendre fin ou être transférée par un nouveau jugement.

Le retrait total de l’autorité parentale

Décidé par le tribunal d’instance, le retrait de l’autorité parentale est régi par les articles 378 à 381 du Code civil. L’article 378 du Code civil concerne le retrait de l’autorité parentale accompagnant une décision pénale. Il prévoit que « par une disposition expresse du jugement pénal », les parents « peuvent se voir retirer totalement l’autorité parentale » s’ils sont « condamnés, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d’un crime ou délit commis sur la personne de leur enfant, soit comme coauteurs ou complices d’un crime ou délit commis par leur enfant ».

L’article 378-1 du Code civil concerne le retrait de l’autorité parentale prononcé par une juridiction civile. Il précise qu’un retrait de l’autorité parentale peut être décidé en dehors de toute condamnation pénale dans les cas suivants :

• pour « les père et mère qui, soit par de mauvais traitements, soit par une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques ou un usage de stupéfiants, soit par une inconduite notoire ou des comportements délictueux, soit par un défaut de soins ou un manque de direction, mettent manifestement en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l’enfant » ;
• pour « les père et mère qui, pendant plus de deux ans, se sont volontairement abstenus d’exercer les droits et de remplir les devoirs que leur laissait l’article 375-7 » lorsque leur enfant bénéficie d’une mesure d’assistance éducative.

Lorsqu’une décision de retrait de l’autorité parentale a été prise par le tribunal d’instance, les parents peuvent obtenir, « en justifiant de circonstances nouvelles, que leur soient restitués, en tout ou partie, les droits dont ils avaient été privés ». Un délai d’un an doit néanmoins être respecté pour déposer une demande en restitution, à compter de la date du jugement prononçant le retrait total ou partiel de l’autorité parentale.

La déclaration judiciaire d’abandon

Prononcée par le Tribunal de grande instance (TGI), la déclaration judiciaire d’abandon concerne des enfants qui sont admis à l’Aide sociale à l’enfance, placés dans un établissement ou chez un particulier, et dont les parents « se sont manifestement désintéressés durant l’année qui précède l’introduction de la demande » (article 350 du Code civil). L’enfant peut alors être admis au statut de « pupille de l’État » pris en charge par le conseil général. Il devient dans ce cas juridiquement adoptable (cf. fiche n°10). Quant à l’autorité parentale, elle est transférée au service de l’Aide sociale à l’enfance.

L’article 350 du Code civil précise que « sont considérés comme s’étant manifestement désintéressés de leur enfant, les parents qui n’ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires au maintien de liens affectifs »⁽³⁾. Il prévoit enfin que « l’abandon n’est pas déclaré si un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l’enfant et si cette demande est jugée conforme à l’intérêt de ce dernier ».

b. Les mesures d’assistance éducative

La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial

La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial, prévue à l’article 375-9-1 du Code civil, est présentée infra (cf. fiche n°24).

L’action éducative en milieu ouvert (AEMO)

L’action éducative en milieu ouvert (AEMO) est une mesure d’aide contrainte, c’est-à-dire qu’elle est imposée par le juge des enfants à la famille, qui ne peut s’y soustraire. Elle est décidée par le juge lorsqu’il estime que le mineur doit être maintenu dans son milieu habituel de vie. C’est la mesure d’assistance éducative la plus prononcée (60 % des premières prescriptions). Concrètement, les services territoriaux éducatifs en milieu ouvert (STEMO – relevant essentiellement du secteur associatif habilité) entament, après évaluation, un travail éducatif tendant à la construction d’une relation personnalisée avec le mineur, par des actions diversifiées : culture, sport, santé, soutien et remise à niveau scolaires (cf. fiche n°24).

L’action des STEMO est complétée par celle des services territoriaux éducatifs d’insertion (STEI), qui mettent en place un ensemble d’activités de jour permanentes ayant pour buts le développement personnel, l’intégration sociale et l’insertion professionnelle des mineurs et jeunes majeurs pris en charge par les établissements de placement et les services de milieu ouvert.

Ces services organisent également, en propre, l’exercice de mesures d’aménagement de peines.

Les placements

Toutes les formes de placement, civils ou pénaux, visent à apporter aux mineurs ou jeunes majeurs un cadre de vie sécurisant, protecteur et structurant. Ceci vaut aussi bien pour les placements en « famille d’accueil » qu’en « maison d’enfant à caractère social » (cf. fiche n°25).

Le placement a pour objectif de replacer les mineurs dans une vie quotidienne de groupe et d’organiser des activités, notamment durant les temps forts que sont les soirées, les week-ends et les vacances. Parallèlement, les mineurs placés peuvent poursuivre leur scolarité ou leur formation.

Le juge des enfants dispose également de modalités de placement qui sont spécifiquement adaptées aux mineurs délinquants et/ou aux jeunes majeurs (cf. fiche n°12) :

• les établissements de placements éducatif (EPE) ;
• les établissements de placement éducatif et d’insertion (EPEI) ;
• les centres éducatifs fermés (CEF).

Il existe des mesures et peines de probation qui sont destinées spécifiquement aux mineurs et qui leur fixent des obligations et/ou des interdictions, lesquelles se transforment, en cas de non-respect, en mise en détention comme le contrôle judiciaire (CJ), le sursis avec mise à l’épreuve (SME), le travail d’intérêt général (TIG), le suivi sociojudiciaire (SSJ) et le stage de citoyenneté. Ces mesures et peines de probation, ainsi que les aménagements de peine éventuels, sont étudiés plus en détail dans la fiche n°12.