La tutelle des pupilles de l’État et l’adoption

LE STATUT des pupilles de l’État et l’adoption sont des mesures particulières de protection qui s’inscrivent dans le cadre général de la protection de l’enfance. Leur statut et les conditions de leur adoption sont définis par le CASF et le Code civil.

1. QUELQUES ÉLÉMENTS HISTORIQUES

À la Révolution, l’abolition des droits féodaux fait disparaître l’obligation des seigneurs de subvenir aux besoins des enfants trouvés sur leur domaine. La dépense en revient à l’État et aux hospices.

La loi du 28 juin 1793 est considérée comme le premier « Code des enfants abandonnés ». Ceux-ci sont entièrement à la charge de la Nation et sont désignés comme « enfants de la Patrie ». Le secret le plus strict est observé quant à leur origine.

Après un siècle durant lequel les règles encadrant le fonctionnement des hospices qui reçoivent les enfants trouvés sont progressivement précisées, une loi relative au service des enfants assistés est votée le 27 juin 1904. Cette loi est la base de la législation actuelle. Elle instaure un secours aux familles afin de diminuer le nombre d’abandons, elle facilite l’admission au secret des enfants pour réduire l’infanticide et elle augmente les pensions versées aux nourrices.

2. LES PUPILLES DE L’ÉTAT

Le statut des pupilles de l’État est un statut de protection de l’enfance qui permet de garantir et de défendre au mieux les droits de ces enfants : droit à une famille, droit à être adopté.

Si les lois de décentralisation de 1983 et 1986 ont confié l’Aide sociale à l’enfance aux conseils généraux, l’État a conservé une responsabilité essentielle à l’égard des pupilles. En effet, ces enfants, dont les parents n’exercent plus aucun attribut de leur autorité parentale, sont placés sous la tutelle du préfet de département, lequel est assisté d’un conseil de famille spécifique.

Pour que les droits des pupilles de l’État soient effectivement garantis, les autorités de tutelle, qui sont responsables de ces enfants, doivent suivre avec attention l’évolution de la situation personnelle de chacun d’eux en lien avec le conseil général, qui en est le gardien.

Au 31 décembre 2007, l’ONED dénombrait 2 312 pupilles de l’État⁽¹⁾. Les pupilles de l’État ont vocation à être adoptés. La loi du 6 juin 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance et au statut des pupilles de l’État, la loi du 5 juillet 1996 relative à l’adoption, et le décret du 11 septembre 1998, encadrent leur statut et leurs conditions d’adoption. Les affaires judiciaires en matière de « restitution d’enfant » ont montré les difficultés d’articulation entre le statut des pupilles de l’État, les règles d’organisation de la tutelle, le droit civil de l’adoption et celui de l’accès aux origines personnelles.

a. L’admission en qualité de pupille

Les enfants admis en qualité de pupille de l’État

Sont admis en qualité de pupille en vertu de l’article L. 224-4 du CASF :

1. Les enfants dont la filiation n’est pas établie ou est inconnue et qui ont été recueillis par le service de l’Aide sociale à l’enfance depuis plus de deux mois. Ce cas recouvre :

– Les enfants trouvés, régis par l’article 58 du Code civil qui impose à la personne ayant trouvé l’enfant de faire une déclaration à l’officier d’état civil du lieu de découverte de l’enfant. Si cette personne ne consent pas à se charger de l’enfant, elle doit le remettre à l’officier d’état civil.

– Les enfants pour lesquels le nom des parents n’a pas été révélé à l’officier d’état civil lors de l’établissement de l’acte de naissance. Il s’agit le plus souvent des enfants dont la mère a souhaité accoucher
dans le secret⁽²⁾. Toutefois, une femme ayant accouché dans le secret peut décider de laisser son identité sur l’acte de naissance de l’enfant, voire de le reconnaître et de consentir ensuite à son adoption.

– Les enfants naturels non reconnus mais dont la filiation peut être connue, bien qu’elle ne soit pas établie juridiquement.

2. Les enfants dont la filiation est établie et qui sont remis depuis plus de deux mois au service de l’ASE par les personnes ayant qualité pour consentir à leur adoption (en particulier les parents).

3. Les enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont expressément été remis au service de l’ASE depuis plus de six mois par leur père ou leur mère en vue de leur admission comme pupille de l’État, et dont l’autre parent n’a pas fait connaître au service pendant ce délai son intention d’en assumer la charge.
L’enfant ainsi remis au service de l’ASE par un de ses deux parents fait l’objet d’une admission provisoire. Le service de l’ASE recherche l’autre parent pour connaître ses intentions. Durant ce délai de six mois, l’enfant ne peut pas être placé en vue d’adoption.

4. Les enfants orphelins de père et de mère pour lesquels une tutelle de droit commun n’est pas organisée et qui ont été recueillis depuis plus de deux mois par le service de l’ASE. S’il n’y a pas de tuteur de droit commun (ascendant) ni testamentaire, un tuteur est désigné par le conseil de famille. Si la tutelle reste vacante, elle est assurée par le service de l’ASE. L’enfant est alors admis en qualité de pupille à titre provisoire.

5. Les enfants dont les parents ont fait l’objet d’un retrait total de l’autorité parentale (cf. fiche n °11) et qui ont été confiés à l’ASE. Selon l’article 380 du Code civil, la juridiction peut désigner le tiers auquel est confié provisoirement l’enfant. Elle peut aussi le confier au service de l’ASE : dans ce cas, l’enfant est admis en qualité de pupille.

6. Les enfants recueillis qui ont fait l’objet d’une « déclaration judiciaire d’abandon » en application de l’article 350 du Code civil, au motif que leurs parents se sont manifestement désintéressés d’eux durant au moins une année (cf. fiche n°11). L’autorité parentale peut alors être déléguée à l’ASE et l’enfant est donc admis en qualité de pupille, qu’il ait été ou non pris en charge au préalable par le service de l’ASE.

La procédure d’admission

La décision d’admission en qualité de pupille est prononcée par le président du conseil général (article L. 222-5 du CASF).

Dans toutes les situations, hormis celles où l’enfant a été admis suite à une décision de justice, un procès verbal de recueil est établi, à la date duquel l’enfant est déclaré pupille à titre provisoire. La tutelle est organisée à compter de cette date (article L. 224-6 du CASF).

En cas d’accouchement secret, l’article L. 222-6 du CASF⁽³⁾ prévoit une procédure spécifique qui permet à la mère de naissance, si elle l’accepte, de laisser des renseignements dont son identité, sous pli fermé. Le correspondant départemental du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP) est alors chargé de recueillir les renseignements.

Les parents qui remettent leur enfant en vue de son adoption sont invités à donner leur consentement à l’adoption. Ils disposent d’un délai de deux mois pendant lequel ils peuvent rétracter leur consentement à l’adoption, sous certaines conditions fixées à l’article 348-3 du Code civil. Hormis les cas où l’enfant est placé en vue d’adoption, la décision d’accepter ou de refuser la restitution d’un pupille de l’État est prise par le tuteur avec l’accord du conseil de famille.

Le placement en vue d’adoption

Le placement en vue d’adoption prévu à l’article 351 du Code civil consiste en la remise de l’enfant à ses futurs parents adoptants. Il empêche toute restitution de l’enfant à sa famille d’origine. Il fait aussi échec à toute déclaration de filiation et à toute reconnaissance.

b. L’organisation et le fonctionnement du régime spécifique de la tutelle des pupilles de l’État

Si l’admission comme pupille de l’État ne change pas la filiation de l’enfant, les modalités d’exercice de l’autorité parentale en sont en revanche modifiées.

Selon les termes de l’article L. 224-1 du CASF, les organes chargés de cette tutelle sont le préfet (qui peut se faire représenter) et le conseil de famille des pupilles de l’État. Le président du conseil général assure pour sa part la prise en charge et la surveillance du mineur (article L. 222-5 du CASF).

Les organes de la tutelle : le tuteur et le conseil de famille

Nommé par le préfet, le conseil de famille comporte 8 membres. Il est composé de représentants du conseil général, d’associations familiales, d’association des pupilles, d’assistantes familiales et de personnalités qualifiées. Un conseil de famille ne peut prendre en charge plus de 50 pupilles de l’État.

Les décisions relevant de la tutelle

Le suivi de la situation  : Le conseil de famille examine la situation de l’enfant dans les deux mois suivant son admission au statut de pupille de l’État, et au moins une fois par an. Le conseil peut également se réunir à tout moment à la demande de l’un de ses membres, du tuteur, du pupille, du président du conseil général, de la personne à laquelle le pupille a été confié, ou des futurs adoptants lorsque le pupille est placé en vue d’adoption. Le conseil de famille entend au moins une fois par an la personne à qui l’enfant est confié. S’il le demande, le pupille capable de discernement est également entendu.

Le placement des pupilles  : Avant toute décision relative au lieu et au mode de placement des pupilles, l’accord du tuteur et celui du conseil de famille, ainsi que l’avis du mineur, doivent être recueillis.

Le projet d’adoption  : La définition du projet d’adoption ainsi que le choix des parents adoptants sont assurés par le tuteur avec l’accord du conseil de famille ; le mineur capable de discernement est préalablement entendu. Si la personne à laquelle le pupille a été confié (par exemple l’assistante familiale) a fait connaître son souhait de l’adopter, le conseil ne peut examiner un autre projet d’adoption qu’après avoir statué sur cette demande.

La gestion des biens des pupilles  : Le conseil de famille doit statuer sur tous les actes de disposition des biens. L’article 4 de la loi du 5 mars 2007 précise les circonstances dans lesquelles les pupilles et les autres enfants confiés aux services de l’Aide sociale à l’enfance sont dispensés de l’obligation alimentaire à l’égard de leurs ascendants (article L. 132-6 du CASF).

3. L’ADOPTION⁽⁴⁾

L’adoption est une mesure de protection de l’enfance qui crée, par un jugement, un lien de filiation. La Convention internationale des droits de l’enfant du 10 novembre 1989 (cf. fiche n°5) assigne comme objectif à l’adoption de permettre à un enfant privé de son milieu familial d’être confié à une famille qui deviendra la sienne. La Convention de La Haye sur la protection de l’enfant et la coopération en matière d’adoption internationale du 29 mai 1993 consacre le principe de subsidiarité de l’adoption internationale vis-à-vis de l’adoption nationale et encadre strictement la procédure d’adoption d’enfants étrangers pour les pays qui l’ont ratifiée.

Face à l’apparition depuis un certain nombre d’années d’une revendication pour un « droit à l’enfant », il est particulièrement important de souligner que l’adoption ne consiste en aucun cas à trouver un enfant pour des parents, mais à trouver des parents capables d’exercer leur autorité parentale de façon protectrice pour les enfants qui en sont privés. L’intérêt de l’enfant doit primer sur le désir des futurs parents, quelles que soient les raisons pour lesquelles ils souhaitent adopter un enfant.

a. État des lieux statistiques

Au 31 décembre 2007, il y avait en France 28 317 personnes titulaires d’un agrément en vue d’adoption en cours de validité, alors que moins de 1 000 pupilles de l’État sont placés en vue d’adoption chaque année.

Un nombre important de pupilles (plus de la moitié d’entre eux) ne font pas l’objet d’une adoption, et ce en raison de particularités diverses (âge, handicap, appartenance à une fratrie, liens avec la famille d’accueil…). Ainsi, sur les 2 312 pupilles de l’État recensés au 31 décembre 2007, seuls 775 étaient placés en famille adoptive.

On constate donc un déséquilibre important entre les personnes désireuses d’adopter un enfant et le faible nombre de pupilles pour lesquels un projet d’adoption peut être envisagé. Ce déséquilibre explique en partie le vif développement, notamment depuis une vingtaine d’années, de l’adoption internationale, qui se réalise aujourd’hui dans plus d’une soixantaine de pays. En 2007, 3 271 enfants ont été adoptés à l’étranger par des familles françaises. Ces enfants viennent principalement des cinq pays suivants : Haïti, l’Éthiopie, la Russie, la Colombie et le Vietnam.

L’adoption internationale représente 80 % des adoptions réalisées par des familles françaises, dans un contexte global où elle diminue quel que soit le pays d’accueil des enfants étrangers adoptés.

Le déséquilibre entre le nombre de familles désireuses d’adopter et le nombre de pupilles est à l’origine d’un débat politique très sensible, relatif aux enfants pris en charge par le dispositif de protection de l’enfance. En effet, certains estiment qu’il serait souhaitable de faciliter et d’accroître le nombre de décisions judiciaires d’abandon ou de retraits de l’autorité parentale, afin d’augmenter le nombre d’enfants adoptables parmi ceux qui sont pris en charge par le dispositif de protection de l’enfance. Leur argumentaire est en substance le suivant : pourquoi s’évertuer à maintenir un lien juridique entre des enfants et des parents qui sont manifestement incapables de s’en occuper, et qui parfois même ne le désirent pas ? Pourquoi empêcher ces enfants de trouver une famille qui pourra leur procurer sur le long terme un cadre protecteur et propice à leur épanouissement ? Les partisans d’une telle évolution font remarquer qu’au Québec ou en Angleterre, par exemple, les décisions judiciaires de retrait de l’autorité parentale sont beaucoup plus nombreuses et surtout plus précoces.

Rendu en mars 2008 au président de la République, le rapport de Jean-Marie Colombani relatif à la politique d’adoption de la France reprend largement cette idée : il propose de « faire évoluer les pratiques pour augmenter le nombre d’enfants susceptibles d’être adoptés »⁽⁵⁾ – ce qu’il appelle « dynamiser » l’adoption nationale. Il préconise aussi d’élaborer un référentiel identifiant les critères de « délaissement parental » et les outils permettant d’évaluer la situation de l’enfant et l’état des rapports avec ses parents.

Il convient néanmoins d’observer que l’augmentation des retraits d’autorité parentale et des déclarations judiciaires d’abandon ne suffirait pas à accroître comme par magie le nombre d’enfants adoptables en France. En effet, les enfants auxquels ces décisions permettent d’offrir un projet d’adoption correspondent souvent peu au profil que recherchent la majorité des familles adoptantes : ce sont des enfants plutôt âgés (en tout cas rarement des nourrissons), qui sont déjà porteurs d’une histoire de vie très complexe, qui présentent souvent de graves troubles psychologiques et/ou moteurs, qui appartiennent souvent à des fratries… Dans bien des cas donc, ce n’est pas parce que l’on rend un « enfant de l’ASE » juridiquement adoptable qu’il trouve systématiquement une famille prête à l’adopter – du moins pas forcément sous la forme d’une « adoption plénière » (cf. infra).

En 2009, un rapport de l’IGAS s’est penché sur l’application de l’article 350 du Code civil fondé sur le « désintérêt manifeste » des parents envers leur enfant. Il constate que cet article, qui permet aux enfants déclarés « abandonnés » de devenir pupilles de l’État, est peu utilisé par les tribunaux et les services sociaux, car il est sujet à interprétation et il heurte le principe du maintien des liens entre l’enfant et ses parents. Il appelle donc à une réforme des conditions de mise en oeuvre de la déclaration judiciaire d’abandon et étudie les perspectives d’adoption dont pourraient bénéficier les enfants concernés par l’application de l’article 350.

b. Les acteurs de l’adoption

Les ministères concernés

Le ministère chargé de la Famille est compétent en matière d’adoption, plus particulièrement en ce qui concerne les réglementations relatives au statut des pupilles de l’État et à l’agrément en vue d’adoption, fixées par le CASF.

Sont également compétents le ministère de la Justice et le ministère des Affaires étrangères, auquel est rattachée l’Autorité centrale pour l’adoption internationale, instance de coordination de l’adoption internationale prévue par la Convention de La Haye. Un Ambassadeur pour l’adoption internationale a également été nommé par décret présidentiel le 27 juin 2008.

Très récemment créé par un décret du 30 janvier 2009, le CIA (conseil interministériel pour l’adoption) assure la coordination interministérielle de la politique gouvernementale en matière d’adoption. Il s’est réuni pour la première fois le 6 février 2009.

Les départements

Dans le cadre de leur mission de protection de l’enfance, les départements interviennent à des moments cruciaux en matière d’adoption.

• Tout d’abord, c’est le président du conseil général qui délivre l’agrément, après avis d’une commission. Ce sont donc les services « adoption » des départements qui recueillent les demandes, délivrent les informations nécessaires et instruisent les demandes.
• Ils sont également chargés, à l’arrivée de l’enfant, de l’accompagnement des parents qui ont adopté par l’intermédiaire de l’Agence française de l’adoption ou en menant une démarche individuelle.
• Enfin, c’est aussi le président du conseil général qui autorise les organismes privés intermédiaires pour l’adoption appelés organismes autorisés pour l’adoption (OAA).

Les intermédiaires pour l’adoption

• L’Agence française pour l’adoption
  La loi n°2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption a créé l’Agence française de l’adoption. Groupement d’intérêt public associant l’État, les départements et des personnes morales de droit privé, l’AFA est chargée d’une mission d’information et de conseil sur les démarches d’adoption internationale et d’une mission d’intermédiaire pour l’adoption de mineurs étrangers de moins de 15 ans. La création de l’agence répond à l’objectif de sécurisation des procédures d’adoption internationale.
• Les organismes autorisés pour l’adoption (OAA)
  Les OAA sont des personnes morales de droit privé à but non lucratif, autorisées dans un ou plusieurs départements à servir d’intermédiaire pour l’adoption. Leur habilitation à intervenir dans un ou plusieurs pays relève du ministère des affaires étrangères⁽⁶⁾.

Le Conseil supérieur de l’adoption (CSA)

Instance consultative placée auprès du ministre chargé de la famille, le CSA, prévu à l’article L. 148-1 du CASF, réalise des rapports et rend des avis sur toutes les questions relatives à l’adoption.

Les associations de parents adoptants

Elles regroupent des adoptants et des candidats à l’adoption, souvent en fonction des pays d’origine des enfants adoptés, des droits spécifiques variant en fonction des pays ou des croyances. Les associations de parents adoptants sont membres des conseils de famille des pupilles de l’État.

c. Les procédures d’adoption

Un préalable à toute forme d’adoption : l’agrément

Il est délivré par le service du conseil général et est indispensable pour envisager une adoption. Il est accordé pour 5 ans, mais nécessite une confirmation annuelle du maintien du projet d’agrément, faute de quoi l’agrément est caduc. L’agrément s’obtient après une enquête sociale et psychologique menée par les services du département.

Les conditions de l’adoption en France
Les conditions requises sont les suivantes :
– Si les candidats à l’adoption vivent en couple, ils doivent être mariés depuis plus de 2 ans et l’un des époux doit avoir au moins 28 ans.
– Une personne seule, homme ou femme, peut également adopter un enfant, qu’elle soit veuve, célibataire, divorcée ou séparée de corps. Elle doit aussi avoir au moins 28 ans. Les concubins ou les personnes pacsées ne peuvent pas adopter ensemble un enfant, mais c’est possible individuellement, y compris pour les homosexuels.
– Les candidats à l’adoption doivent en outre avoir 15 ans de plus que l’adopté. En cas d’adoption de l’enfant du conjoint, la différence d’âge exigée n’est plus que de 10 ans.

Les procédures d’adoption nationale

• La procédure d’adoption plénière (articles 343 et suivants du Code civil) Après l’étape préalable du placement de l’enfant en vue de l’adoption, d’une durée minimale de 6 mois (cf. supra), le Tribunal de grande instance prononce cette adoption, qui entraîne une rupture du lien entre la famille d’origine et l’enfant adopté.
• La procédure d’adoption simple
  Décidée par le Tribunal de grande instance, elle permet de transmettre son nom et ses biens à une personne (pas nécessairement mineure), ainsi que l’exercice de l’autorité parentale, mais elle ne rompt pas les liens de l’enfant avec sa famille biologique.

Les spécificités de l’adoption internationale

L’adoptant se voit confier un enfant né dans un pays étranger par l’intermédiaire d’un OAA, de l’AFA ou via une démarche individuelle dans le pays d’origine. L’adoption peut être une décision administrative ou le plus souvent un jugement étranger.

d. La réforme en cours et les perspectives d’avenir

On assiste à une forte baisse des adoptions internationales françaises (– 20,6 % entre 2006 et 2007), qui s’inscrit dans une tendance mondiale quasi généralisée.

Le rapport remis en mars 2008 par Jean-Marie Colombani au président de la République comporte de nombreuses recommandations pour dynamiser l’adoption nationale et mieux coordonner le dispositif de l’adoption internationale.

Sur la base de ces recommandations, un plan de réforme de l’adoption, comportant un volet national et un volet international, a été présenté en août 2008 au Conseil des ministres.

Ce plan vise à améliorer l’accompagnement des parents qui désirent adopter un enfant, à renforcer le dispositif français de l’adoption (en particulier à l’international), à mieux détecter et traiter les situations de délaissement parental.

Un projet de loi relatif à l’adoption, présenté en Conseil des ministres le 1er avril 2009, devait être discuté au Parlement dans le courant du second semestre 2009 (mais son examen n’a toujours pas eu lieu au 1er mars 2011). Il a pour but de traduire dans le droit plusieurs objectifs de ce plan de relance de l’adoption :

• l’accélération de la résolution des situations de délaissement parental ;
• l’amélioration des conditions d’agrément pour l’adoption ;
• la facilitation des conditions d’intervention de l’Agence française de l’adoption ;
• et le renforcement des instances consultatives intervenant dans le champ de l’adoption.

L’un des enjeux importants de l’adoption, lui aussi évoqué par le rapport Colombani, concerne les difficultés éprouvées par les parents adoptants dans l’éducation de ces enfants. Le « taux d’échec de l’adoption », que l’on peut définir comme le pourcentage d’enfants adoptés confiés aux services de l’ASE, est de l’ordre de 7 à 8 %. Or, les conséquences d’un tel échec sont catastrophiques pour des enfants qui se retrouvent alors une seconde fois abandonnés (et qui plus est déracinés s’il s’agit d’enfants adoptés à l’étranger).

Ces constats ne conduisent naturellement pas à disqualifier le principe même de l’adoption ; ils invitent néanmoins à réfléchir à des procédures destinées à prévenir ces échecs, par une information et une formation plus appropriées et par un soutien plus étroit⁽⁷⁾.