La protection de l’enfance mise en œuvre par les départements

Jusqu’à la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, la protection des mineurs en danger mise en œuvre par les services du conseil général était appelée « protection administrative  ». Un certain nombre de professionnels de la protection protection sociale ou administrative de l’enfance ont souhaité que cette formulation soit abandonnée, pour éviter que les actions du conseil général soient perçues comme bureaucratiques ou éloignées de la population.

Le législateur a accédé à cette demande, puisque le titre II de la loi du 5 mars 2007 évoque les « liens entre protection sociale et protection judiciaire de l’enfance ».

Mais cette nouvelle appellation ne fait pas non plus l’unanimité. D’autres professionnels de la protection de l’enfance font en effet observer qu’elle peut entraîner une confusion entre les actions mises en œuvre par les départements au titre de la protection de l’enfance et la protection sociale mise en œuvre par les organismes de sécurité sociale.

Dans l’ensemble de cet ouvrage, les deux formulations (protection administrative et protection sociale) sont utilisées indifféremment.

1. Le conseil général, chef de file de la protection de l’enfance

Depuis la loi de décentralisation  de 1983, l’Aide sociale à l’enfance (ASE) est une compétence du département, exercée par un service d’Aide sociale à l’enfance intégré à l’organigramme du conseil général.

Toutefois, la coexistence des deux dimensions (administrative et judiciaire) de la protection de l’enfance est à l’origine de dysfonctionnements qui ont nécessité que le rôle majeur du département en ce domaine soit réaffirmé par la loi du 5 mars 2007. En effet, on déplorait une forte discontinuité et un manque de cohérence entre les actions menées par les services du département et celles décidées par les magistrats. Le système s’avérait extrêmement complexe à comprendre, notamment pour les parents ou les personnes qui apportent leur concours à la protection de l’enfance (professeurs, médecins, animateurs…). Les critères encadrant l’articulation entre la prise en charge administrative et la prise en charge judiciaire étaient trop parcellaires, car essentiellement tournés vers les enfants maltraités.

La loi du 5 mars 2007 a donc renforcé les moyens juridiques du département, lui permettant d’être réellement le chef de file de la protection de l’enfance, la collectivité clé du dispositif. À titre d’illustration, le président du conseil général est désormais destinataire de toutes les informations préoccupantes relatives à des enfants en danger ou en risque de danger. En cas de signalement direct auprès du procureur, il doit en être informé et doit également être destinataire des suites données à ce signalement ( cf . fiches n° 13 et 21).

Plusieurs services du conseil général concourent à la définition et à la mise en œuvre de la protection administrative des mineurs en danger ou en risque de danger : le service de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), mais aussi le service de protection maternelle et infantile (PMI) et le service social départemental (SSD).

2. La grande diversité des organisations territoriales des conseils généraux

Dans tous les départements, l’organisation du service de l’ASE s’insère dans un cadre plus global : celui de la mise en œuvre par le conseil général de toutes ses missions d’aide et d’action sociales (l’Aide sociale à l’enfance, mais aussi les missions en faveur des personnes et des publics en difficulté, des handicapés, des personnes âgées dépendantes, etc.).

Pour mettre en œuvre toutes ces missions, chaque conseil général peut s’organiser librement et a en théorie le choix entre des modes d’organisation plus ou moins « centralisés » ou « territorialisés ».

• Dans le modèle centralisé (ou « vertical »), les directions qui gèrent au niveau départemental chacune des missions sociales du conseil général conseil général organisation des services d’aide et d’action sociales conservent une autorité hiérarchique sur les travailleurs sociaux de terrain. La plupart des décisions (en tous cas les plus importantes) sont prises à ce niveau central, ce qui permet d’harmoniser la mise en œuvre des politiques sur l’ensemble du territoire. Les départements qui sont organisés de cette manière sont souvent des départements ruraux et/ou de petite taille, dans lesquels il n’apparaît pas efficient de démultiplier les unités territoriales d’action, puisque les échelons centraux peuvent avoir une vue d’ensemble sur ce qui se passe au niveau du terrain.
• Le modèle territorialisé, vers lequel s’orientent de plus en plus de conseils généraux, en particulier les plus gros et les plus hétérogènes, consiste au contraire à confier des responsabilités larges aux « unités territoriales ». Pour chaque mission du conseil général (ASE, PMI, insertion sociale, personnes handicapées, etc.), il existe au niveau central une direction qui exerce un rôle de réflexion, de prospective et/ou de contrôle, mais qui n’a pas d’autorité hiérarchique sur les professionnels chargés de mettre en œuvre cette mission sur le terrain. Ces professionnels sont sous l’autorité d’un « directeur territorial », lequel rend compte directement au « directeur des services », qui est aussi le supérieur hiérarchique du directeur de l’ASE, du médecin chef de PMI, du directeur du service social départemental, etc. Dans ce modèle, l’autonomie des unités territoriales est très importante, ce qui permet une plus grande réactivité, mais peut aussi générer des différences dans la façon dont les missions sont mises en œuvre sur tel ou tel territoire.

Cette description schématique doit être nuancée pour plusieurs raisons :

• Ces deux organisations sont bien sûr des « idéaux-types » : dans la pratique, l’organisation de chaque conseil général se situe sur un continuum qui va du plus centralisé au plus territorialisé.
• Dans chaque conseil général, il existe des missions qui sont plus « verticalisées » que d’autres, comme par exemple la PMI.
• Dans un seul et même conseil général, certaines missions de l’ASE peuvent être gérées exclusivement au niveau des territoires (par exemple la gestion des aides financières ou éducatives qui sont proposées aux familles), tandis que d’autres, plus sensibles, continuent à relever de la responsabilité de la direction au niveau départemental (par exemple le choix de procéder à un signalement judiciaire).

Du fait du principe de libre administration des collectivités territoriales, chaque conseil général peut organiser ses services d’aide et d’action sociales de la façon qui lui paraît la mieux adaptée aux caractéristiques de son territoire et de sa population (taille, nombre d’habitants, type de problématiques rencontrées, etc.). L’article L. 221-2 du CASF impose simplement au conseil général de définir l’organisation de ses services (par exemple le service d’ASE ou de PMI) dans le respect des dispositions législatives et réglementaires.

Cette marge de manœuvre laissée aux conseils généraux conseil général organisation des services d’aide et d’action sociales explique que l’organisation du service de l’ASE soit propre à chaque département. Dans la plupart des départements, l’ASE est intégrée dans une « Direction Enfance-Famille » au même titre que le service de PMI ou le service en charge de l’adoption. Mais il arrive que la PMI reste à l’écart de cette direction, ou que la direction Enfance-Famille n’existe pas et que l’ensemble des missions d’aide et d’action sociales soient intégrées à une vaste « Direction des solidarités » ⁽¹⁾.

Quoi qu’il en soit, les choix organisationnels ont un impact fort sur la manière dont travaillent les professionnels de l’ASE. Par exemple, le statut, la localisation et les responsabilités des « inspecteurs de l’enfance » peuvent beaucoup varier. Dans certains départements, ils sont positionnés dans les territoires et placés sous la responsabilité d’un « directeur territorial » dont ils sont l’un des adjoints. Ils n’ont alors pas d’autorité hiérarchique directe sur les travailleurs sociaux de l’ASE qui exercent sur leur territoire. Dans d’autres départements, les « inspecteurs de l’enfance » sont positionnés au service central de l’ASE, et c’est à eux que doivent référer directement ces travailleurs sociaux.

La diversité des organisations départementales garantit une certaine adaptabilité aux problématiques locales. Cependant, elle peut générer des difficultés, notamment en termes de compréhension des relations hiérarchiques entre les personnels du conseil général et plus encore de positionnement vis-à-vis des partenaires institutionnels. C’est d’autant plus le cas que les appellations des services et des unités intra-départementales sont extrêmement variables (il existe des unités territoriales d’action sociale, des territoires d’action sociale, des territoires d’action médico-sociale, des délégations territoriales, des groupements, etc.).

Cette diversité ne facilite pas non plus l’analyse et l’évaluation au niveau national de la mise en œuvre de la politique de protection de l’enfance. C’est pourquoi la loi du 5 mars 2007 a tenté, dans la limite du possible, d’imposer une dénomination commune pour certains dispositifs, comme la « cellule départementale de recueil de traitement et d’évaluation » ( cf . fiche n° 21).

3. L’Aide sociale à l’enfance (ASE)

a. Les missions du service de l’ASE

L’article L. 221-1 du CASF précise que le service de l’Aide sociale à l’enfance est chargé des missions suivantes :

• Il doit apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs, à leur famille et à tout autre détenteur de l’autorité parentale.
• Il aide ces personnes lorsqu’elles sont confrontées à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité ou la moralité des mineurs.
• Il doit également ASE mission intervenir lorsque ces difficultés sont susceptibles de compromettre gravement l’éducation, le développement affectif, intellectuel et social des enfants.
• Il est aussi chargé de la protection des majeurs de moins de 21 ans lorsque ceux-ci ont déjà été pris en charge par les services de l’ASE et sont confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre.
• Il doit assurer un accueil d’urgence des mineurs.
• Il a la responsabilité des enfants qui lui sont confiés : il pourvoit à l’ensemble de leurs besoins et veille à leur orientation, en lien avec leur représentant légal.
• Il réalise des actions de prévention des situations de danger et organise le recueil d’informations préoccupantes.
• Enfin, il doit veiller au maintien des liens noués par l’enfant avec toute autre personne que ses parents (grands parents, parrains, assistants familiaux…).

b. L’organisation du service de l’ASE

L’article L. 221-1 du CASF précise que le service de l’ASE est un service non personnalisé du département, ce qui implique qu’il n’a pas ASE organisation de capacité juridique propre.

Il peut passer convention avec des associations ou d’autres organismes publics pour la mise en œuvre de ses actions.

c. Les professionnels du service de l’ASE

Pour assurer ces missions, le service de l’ASE ASE professionnel s’appuie sur des équipes qui sont le plus souvent composées des professionnels suivants :

• des « inspecteurs de l’enfance » (fonctionnaires territoriaux, responsables des missions de l’ASE sur une partie du territoire départemental) ;
• des travailleurs sociaux de terrain spécialisés (psychologues, assistants sociaux et éducateurs).

Dans un grand nombre de départements, le service de l’ASE assure également le recrutement et le suivi des assistants familiaux.

4. La coordination entre les services d’ASE et les autres services du conseil général

a. Les autres services du département intervenant en protection de l’enfance

L’article L. 123-1 du CASF désigne les services dont le département est responsable et qui interviennent au titre de la protection de l’enfance aux côtés du service de l’ASE :

• le service de protection maternelle et infantile (PMI) ;
• le service départemental d’action sociale (SDAS).

Le service de PMI

Le service de PMI PMI est un service du conseil général, mais il présente l’originalité d’être explicitement inscrit dans une logique de partenariat avec les autres institutions qui mettent en œuvre la politique de protection de l’enfance ou qui y concourent. L’article L. 2111-1 du Code de la santé publique indique en effet que « l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale participent, dans les conditions prévues par le présent livre, à la protection et à la promotion de la santé maternelle et infantile ».

Les missions du service de PMI

Ces missions sont ainsi définies par l’article L. 2111-1 du Code de la santé publique. La PMI PMI mission et organisation est chargée de mettre en œuvre :

L’organisation du service de PMI

L’organisation du service de PMI est régie par les articles L. 2112-1 à L. 2122-10 du Code de la santé publique. Le service de PMI est placé sous l’autorité et la responsabilité du président de conseil général, qui a pour mission d’organiser ses actions. Il est dirigé par un médecin, appelé « médecin-chef de PMI » ou « responsable du service départemental de PMI ».

Au niveau territorial, chaque centre de PMI (appelé aussi « consultation ») correspond généralement à une circonscription d’action sociale. Il est composé d’un médecin responsable, de puéricultrices et d’infirmières, et selon la taille de la consultation, de sages-femmes et de psychologues.

Les actions du service de PMI

Les actions menées concrètement par les centres de PMI sont variables.

• Ils mettent en place des consultations médicales et ils organisent des visites post-natales à domicile, au cours desquels peuvent être réalisés des bilans de santé, des examens de santé, des vaccinations, etc.
• Ils proposent aussi diverses actions d’aide à la parentalité (conseils alimentaires, groupes de discussion « maman-bébé », séances de développement corporel des tout petits…).
• Ils jouent un rôle particulièrement important en matière de prévention des dangers, comme le réaffirme la loi du 5 mars 2007 ( cf . fiche n° 19). En règle générale, les médecins et les infirmières de PMI participent toujours à l’évaluation des informations préoccupantes, au même titre que les assistants sociaux de l’ASE et du service social départemental.
• Le service de PMI délivre enfin l’agrément des assistants familiaux.

Les perspectives des services de PMI

L’ IGAS a rendu en 2006 un rapport ( Étude sur la protection maternelle et infantile en France ) qui souligne les difficultés de la PMI PMI et appelle de ses vœux une réforme en profondeur de ses modes de fonctionnement.

Les services de PMI sont en effet marqués par une situation de sous-effectif chronique, en particulier pour les médecins. Cette situation est notamment due à la faible attractivité des carrières sur le plan financier, et est appelée à s’accentuer dans les prochaines années, dans la mesure où la moitié des médecins de PMI en fonction ont plus de 55 ans et vont donc prochainement partir en retraite. Dans ces conditions, les services de PMI recourent massivement à des vacations ou passent des conventions avec des médecins libéraux. Mais cette pratique présente l’inconvénient majeur de confier à un médecin libéral, qui n’est parfois présent qu’une ou deux demi-journées par semaine, des missions déléguées par le président du conseil général et exercées en lien avec d’autres services du département, notamment pour la protection de l’enfance. Elle questionne aussi sur la possibilité pour les familles d’établir une relation de confiance avec des médecins qui sont peu présents ou qui changent trop fréquemment.

Malgré la vocation universelle des services de PMI, le manque de moyens humains les amène parfois à privilégier des actions estimées urgentes ou qui sont plus spécifiquement identifiées comme obligatoires du fait de leur mention et de leur encadrement par le Code de la santé publique (c’est le cas notamment des consultations prénatales).

Les problèmes évoqués par le rapport de l’IGAS sont plus ou moins importants selon les départements. L’ampleur des actions réalisées par chaque service départemental de PMI dépend en effet des moyens que chaque conseil général lui accorde. Or, de même que pour les services de l’ASE, la très grande disparité des ressources des services de PMI est flagrante.

Le service social départemental

Le service social départemental (SSD) ou service départemental d’action sociale (SDAS) est un service chargé de mettre en place les missions d’action sociale générale et d’insertion du conseil général. L’article L. 123-2 du CASF indique que ce service a « pour mission générale d’aider les personnes en difficulté à retrouver ou à développer leur autonomie de vie ».

Les assistants sociaux qui travaillent pour le SSD interviennent sur un secteur de 5 000 à 10 000 habitants. Ils assurent des permanences durant lesquelles sont reçues les familles qui rencontrent des difficultés (problèmes financiers, problèmes de logement, contrat d’insertion du RMI…).

Leur mission est polyvalente : ils accueillent, informent assistant de service social et orientent la population de leur secteur. Ils facilitent l’accès aux droits et peuvent aussi organiser un suivi social global d’une famille. Pour ce faire, ils se rendent à domicile pour aider, conseiller ou proposer des interventions sociales, avec l’accord de cette famille.

En matière de protection de l’enfance, les assistants sociaux de secteur participent au repérage et à l’évaluation des situations d’enfants présumés en danger ou en risque de danger ( cf . fiche n° 21). Ils évaluent l’aptitude des parents à modifier leur comportement et ils proposent les aides les plus en adéquation avec les besoins des enfants et de la famille.

Une conseillère en économie sociale et familiale peut également intervenir pour aider les familles à gérer leur budget.

b. La nécessaire coordination de ces services et des actions menées avec d’autres partenaires

Dans l’intérêt de l’enfant, dans un souci de meilleure gestion des moyens consacrés à la protection de l’enfance, et alors que la responsabilité du président du conseil général se voit engagée en cas de mauvais fonctionnement conseil général organisation des services d’aide et d’action sociales des services de protection de l’enfance, la coordination de toutes les actions entreprises sur le territoire du département est devenue une exigence de premier plan.

Ces actions peuvent émaner des services départementaux mentionnés ci-dessus, mais aussi des services communaux (en vertu de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance), du pouvoir judiciaire, du monde médical, des professionnels de l’Éducation nationale, des salariés du secteur associatif habilité…

Il appartient donc au président du conseil général de veiller à ce que toutes les actions menées en faveur d’un enfant et de sa famille soient articulées, complémentaires, coordonnées, et ce le plus en amont possible ( cf . fiche n° 23).

La loi du 5 mars 2007 a redéfini les règles d’articulation des interventions administratives et judiciaires (voir fiche n° 12) et, en créant la cellule et l’observatoire départemental de la protection de l’enfance, a concrétisé la coordination autour de ces deux instances ( cf . fiche n° 20).

Le schéma départemental de la protection de l’enfance prévu par la loi du 13 août 2004 permet au département de programmer et schéma départemental de la protection de l’enfance d’orienter sa politique de protection de l’enfance. Il est le lieu idéal pour mener une réflexion sur les objectifs prioritaires du département en la matière, en concertation avec le représentant de l’État dans le département, avec tous les services locaux qui concourent à la politique de protection de l’enfance et avec le tissu associatif local. Le schéma départemental de protection de l’enfance permet aussi de contrôler l’implantation territoriale des établissements et services et de mettre au point des protocoles de travail en collaboration avec tous les intervenants pour mieux coordonner les actions communes.

La réforme de la protection de l’enfance a relancé, en 2008, cette démarche et dynamique inter-institutionnelle. Désormais, la plupart des départements ont élaboré leur schéma qu’ils diffusent au public notamment sur leur site Internet.

5. Les actions des services départementaux en matière de protection de l’enfance

Dans certains cas, c’est le président du conseil général qui prononce l’admission d’un enfant ou d’une famille au bénéfice de l’ASE. Dans d’autres situations, le conseil général doit prendre en charge les frais de mise en œuvre des décisions de justice (décisions de « placement direct »).

Ces actions peuvent prendre des formes très variées.

a. Les prestations financières

Les départements financent :

• des aides financières aide financière ;
• des allocations mensuelles ;
• des secours d’urgence.

b. Les prestations individuelles et les actions collectives financées par les départements

Les départements prennent à leur charge :

• Les frais afférents aux interventions à domicile : techniciens de l’intervention sociale et familiale (anciennes travailleuses familiales), service d’action éducative en milieu ouvert (AEMO), suivi social…
• Les frais d’entretien et d’éducation financement des mesures de protection de l’enfance des mineurs pris en charge en application de l’article L. 222-5 du CASF (mineurs confiés par leurs parents ou le juge, pupilles de l’État, femmes enceintes, mères isolées et jeunes majeurs). En fonction des diverses formes d’accueil ( cf . fiche n° 25), il s’agit pour le département de couvrir les dépenses quotidiennes des enfants confiés (habillement, scolarité, frais médicaux, déplacements, assurances) et les actions dommageables commises par les enfants qui lui sont confiés (actes juridiques, contentieux, recouvrement).
• Les frais d’entretien, d’éducation et de conduite (c’est-à-dire de déplacement) des mineurs confiés en « placement direct », en application des articles 375-3, 375-5 et 433 du Code civil.
• Les mêmes frais concernant les enfants bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative décidée par le juge (article L. 222-5-3 du CASF et articles 375 à 375-9 du Code civil).
• Ces mêmes frais lorsqu’ils sont engagés après le prononcé d’une délégation d’autorité parentale en faveur d’un particulier ou d’un établissement habilité (articles 377 et 377-1 du Code civil).

c. Le financement des associations

Les départements financent le fonctionnement des nombreuses associations qui mettent en œuvre au quotidien des mesures de protection de l’enfance (accueil, AEMO) en leur versant un « prix de journée » qui correspond aux dépenses qu’elles engagent effectivement pour ces actions ( cf . fiche n° 14).

Les départements accordent également des subventions aux associations qui promeuvent la défense des droits et intérêts des enfants et de leur famille (comme l’association d’entraide des pupilles et anciens pupilles de l’État).

6. Les leçons de la décentralisation de la protection de l’enfance

La façon dont la politique de protection de l’enfance est mise en œuvre peut beaucoup varier d’un département à l’autre. Les conseils généraux font valoir que la décentralisation n’en est pas responsable et que ces différences de traitement sont souvent héritées de la période précédant la décentralisation décentralisation .

Il reste que ces écarts existent bel et bien, par exemple pour le ratio dépenses / nombre de mineurs pris en charge, pour le taux de judiciarisation, pour le pourcentage de placements par rapport à l’ensemble des mesures, etc. ⁽²⁾

Pour rendre compte de ces écarts, deux grands facteurs sont souvent évoqués :

• les départements connaissent une situation plus ou moins dégradée au regard de la protection de l’enfance ;
• leur degré de richesse est inégal, ce qui leur permet de dégager plus ou moins d’argent pour cette politique.

Ceci dit, il est clair que l’action des conseils généraux en matière de protection de l’enfance fait l’objet d’un volontarisme variable. Les dépenses de protection de l’enfance sont des dépenses obligatoires du département : elles doivent donc être votées par le conseil général, sous peine d’être inscrites d’office au budget du département par le préfet. La plupart des conseils généraux ne se contentent pas d’un « service minimum » et consacrent à la protection de l’enfance des moyens importants. Il existe néanmoins quelques départements dans lesquels cette politique ne semble pas être une vraie priorité. Les inspections de l’IGAS réalisées à partir de 1999 ont ainsi constaté des insuffisances relativement préoccupantes dans certains départements.

Qui plus est, la seule analyse des moyens mis en œuvre ne suffit pas à qualifier la qualité des actions départementales. Certains choix peuvent s’avérer plus coûteux qu’efficaces.

Ce constat des « inégalités de traitement » sur le territoire national en matière de protection de l’enfance alimente un débat récurrent sur l’opportunité d’imposer aux conseils généraux, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, des normes de fonctionnement ou d’encadrement des établissements et services départementaux.

Dans la mesure où la plupart des conseils normes généraux sont très hostiles à cette perspective, qu’ils considèrent comme trop contraignante et contre-productive, il revient à l’État de développer sa politique de pilotage de ces dispositifs sur le mode collaboratif et non contraignant, pour inciter les départements aujourd’hui moins performants à atteindre le niveau de réponse de ceux qui le sont plus. L’État pourrait utiliser ici plusieurs méthodes :

• le soutien actif aux différents « réseaux » dans lesquels les services de l’ASE des différents départements se rencontrent et confrontent leurs problèmes et les solutions qu’ils expérimentent ;
• l’organisation de conférence de consensus, ou tout au moins d’un travail en commun avec les conseils généraux (sur le mode de la « méthode ouverte de concertation » utilisée au niveau européen), afin de faire émerger ce qui serait considéré comme l’organisation et les actions les plus efficientes dans le domaine de la protection de l’enfance.

Dans les deux cas, le rôle de l’ONED ONED serait important pour « valider » et diffuser auprès de l’ensemble des conseils généraux les résultats de la réflexion commune entre l’État et les différents départements .