La réforme des chambres régionales des comptes

Les chambres régionales des comptes (CRC) sont les juges des comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi que des comptes des personnes qu’elles ont déclarées comptables de fait. Leurs décisions relèvent de la Cour des comptes en appel. A cette mission juridictionnelle, centrale, s’ajoutent une mission de contrôle de gestion des collectivités locales et des organismes qui en dépendent, et une mission de contrôle des budgets des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, sur saisine du représentant de l’État.

1. La réforme procédurale de 2008

Cette réforme résulte de la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, ainsi que du décret du 19 décembre 2008 ⁽¹⁾. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2009, mais elle ne s’applique pas aux suites à donner aux procédures en cours ayant donné lieu à des décisions juridictionnelles provisoires notifiées avant le 1er janvier 2009.

La justification de cette réforme est la mise en conformité de la procédure applicable devant les juridictions financières, notamment celle du jugement des comptes, avec les exigences du droit à un procès équitable.

La procédure devant les juges des comptes avait connu quelques réformes depuis 1982 ⁽²⁾, mais c’est sa confrontation aux exigences de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale, et notamment les arrêts Mme Richard-Dubarry de 2003 ⁽³⁾ et Martinie de 2006 ⁽⁴⁾, qui ont révélé l’incompatibilité de nombreux aspects de cette procédure avec les exigences européennes.

La loi va cependant bien au-delà de ce qui était strictement nécessaire pour mettre la procédure financière en conformité avec les règles européennes. Les modifications les plus notables sont la séparation des procédures administratives et juridictionnelles, la suppression de la règle du double arrêt, et la disparition de l’auto-saisine. Parmi les modifications symboliques, mais pour autant non négligeables, on peut citer le changement d’appellation du commissaire du gouvernement, qui devient « le représentant du ministère public », expression plus évocatrice de son véritable rôle.

A. La procédure de jugement des comptes des comptables publics

La procédure classique présentait cinq caractéristiques principales :

• d’ordre public : le juge financier juge tous les comptes, et rend obligatoirement une décision, sans qu’il y ait de litige. Il s’agit d’un apurement juridictionnel des comptes (un apurement administratif s’applique pour les plus petites collectivités territoriales). Si les comptes sont jugés réguliers, le juge rend un arrêt de décharge (ou de quitus si le comptable cesse ses activités). Si les comptes lui paraissent irréguliers, une procédure juridictionnelle s’enclenche : c’est la règle dite du « double arrêt ».
• inquisitoriale : dans le premier arrêt (arrêt provisoire), le juge fait connaître au comptable les griefs qui lui sont reprochés et lui enjoint d’y répondre. Au vu de ces réponses, le juge se prononce définitivement dans un second arrêt (arrêt définitif), soit en prononçant la décharge, soit en prononçant le débet, qui oblige le comptable à combler le manque constaté. La règle du double arrêt permet d’assurer le respect du contradictoire.
• d’office, éventuellement : l’arrêt provisoire délimite l’étendue des griefs, mais tant que le juge ne s’est pas prononcé définitivement, il peut toujours s’autosaisir plus largement en prononçant un nouvel arrêt provisoire.
• secrète : l’instruction comme le jugement se déroule sans la présence du comptable, mais également hors de la présence du public.

écrite : toutes les relations entre le comptable et le juge se font par écrit.

La nouvelle procédure financière est le résultat de plusieurs évolutions majeures par rapport à ce schéma d’origine.

La procédure devient publique et pour partie orale. Il fallait également s’assurer que la procédure se déroule dans un délai raisonnable et que la formation de jugement soit indépendante et impartiale.

La fiction d’un « jugement des comptes des comptables publics » est supprimée, elle devient la procédure de « jugement des comptables patents » (par opposition aux comptables de fait). C’est bien le fonctionnaire qui est visé.

La règle du double arrêt est supprimée, remplacée par une procédure en deux temps menée par des organes différents : l’instruction, puis le jugement.

Phase d’instruction – Le contrôle des comptes de la collectivité locale ou de l’organisme public local visé est notifié à l’ordonnateur et au comptable, pour instaurer un dialogue dès le début de la procédure. L’obstruction aux contrôles des rapporteurs ou magistrats de la CRC est punie de 15.000 euros d’amende ⁽⁵⁾.

La reddition des comptes est toujours obligatoire. Les amendes pour retard dans la production des comptes ont été alourdies ⁽⁶⁾. L’amende est de 200 euros par compte et par mois de retard, en vertu de l’article D. 131-37 du CJF, tel que modifié par le décret du 19 décembre 2008)). Une fois les comptes en l’état d’être jugés, ils sont confiés à un rapporteur, chargé de la phase d’instruction. Celui-ci instruit à charge et à décharge. Il peut mener un dialogue écrit avec le comptable, l’ordonnateur et les autres personnes mises en cause, qui peuvent adresser au magistrat chargé de l’instruction des observations écrites. Le rapporteur rédige un rapport juridictionnel (sans préjudice d’un rapport administratif), qu’il remet au parquet de la CRC.

Phase de jugement – Dans l’hypothèse où le parquet relève des éléments susceptibles de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, il saisit la formation de jugement. Le parquet dispose seul de l’opportunité des poursuites. La procédure devient alors contradictoire. Le comptable comme l’ordonnateur peuvent avoir accès au dossier. Le rapport et les conclusions sont communiqués au comptable avant la séance de jugement.

Les débats devant la formation de jugement collégiale se déroulent en audience publique. Le comptable est autorisé à prendre la parole, en dernier. Le délibéré se déroule hors la présence du rapporteur et du ministère public. La décision est ensuite rendue publique. Dans le cas contraire où le parquet ne relève aucun élément à charge, il transmet ses conclusions au président de la formation de jugement. Celui-ci peut alors rendre une ordonnance de décharge ⁽⁷⁾ s’il estime qu’aucune charge n’existe à l’encontre du comptable. Il peut également demander un supplément d’instruction au parquet, qui lui fournira alors un rapport complémentaire.

La procédure reste d’ordre public et largement inquisitoriale, mais elle est devenue publique, davantage contradictoire, et l’auto-saisine a disparu (la formation de jugement n’est saisie que des griefs relevés par le ministère public).

B. La procédure applicable en cas de gestion de fait

En matière de gestion de fait, la loi du 21 décembre 2001 avait déjà interdit toute participation du rapporteur au délibéré, et avait imposé la publicité des audiences. Elle n’est donc traitée par la réforme de 2008 qu’accessoirement.

Les mêmes modifications que pour le jugement des comptables sont introduites : suppression du double arrêt, et disparition de l’auto-saisine, au profit du rôle d’instruction du parquet.

La procédure se déroule selon le schéma suivant : instruction, réquisitoire, puis jugement de déclaration de gestion de fait ou jugement de non lieu, enfin jugement du compte, conduisant à la décharge ou au débet, avec, le cas échéant, condamnation à une amende.

Le montant de l’amende tient toujours compte de l’importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, mais aussi désormais des circonstances dans lesquelles l’immixtion dans les fonctions de comptable public s’est produite.

La réduction du nombre de jugements nécessaires pour constater une gestion de fait devrait conduire à une réduction significative des délais de jugement.

C. Le cas particulier de l’apurement administratif

En deçà de certains seuils ⁽⁸⁾, le contrôle des comptes n’est pas assuré directement par la CRC, mais par les comptables supérieurs du Trésor. Les décisions de décharge sont soumises à la CRC, qui dispose d’un pouvoir d’évocation et de réformation. La loi de 2008 a soumis l’exercice du pouvoir de réformation à la réquisition du ministère public ⁽⁹⁾.

D. Les suites de la décision juridictionnelle

Si le débet est prononcé, une procédure administrative est engagée par le ministre du budget à l’encontre du comptable, qui doit supporter la charge des sommes dont son compte a été déclaré débiteur pour pouvoir obtenir décharge de sa gestion. Il peut cependant obtenir une décharge de responsabilité, en cas de force majeure ⁽¹⁰⁾, ou une remise gracieuse de la part du ministre ⁽¹¹⁾.

La fréquence des remises gracieuses octroyées par le ministre chargé des comptes publics a pu être considérée comme une atteinte à l’autorité de la chose jugée et comme une survivance de la théorie du ministre-juge. Un décret du 5 mars 2008 ⁽¹²⁾ a soumis tout projet de remise gracieuse excédant 10.000 euros à l’avis de la Cour des comptes, mais il n’a pas pour autant supprimé le principe de la remise gracieuse. Le principe de la remise gracieuse a en revanche été supprimé par la loi de 2008 en ce qui concerne les amendes infligées aux comptables par les juges des comptes ⁽¹³⁾. Les comptables doivent donc s’acquitter personnellement des amendes.

La prescription pour la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire personnelle des comptables publics a été réduite à 5 ans ⁽¹⁴⁾.

On peut enfin noter qu’alors que le projet de loi proposait de supprimer l’exigence de la reconnaissance de l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait, celle-ci a été maintenue, à la demande du Sénat.

2. Le projet de réforme structurelle engagée en 2011

Dans le prolongement du discours du Président de la République prononcé le 5 novembre 2007 à l’occasion du bicentenaire de la Cour des comptes et en complément de la réforme opérée par la loi du 28 octobre 2008, a été engagé « l’acte II » de la réforme des juridictions financières. Il s’agit principalement de rationaliser l’organisation des juridictions des comptes, et de rééquilibrer leurs missions au profit de missions non juridictionnelles (audit, certification, évaluation des politiques publiques).

La réforme envisagée a été présentée sous la forme d’un projet de loi « portant réforme des juridictions financières », enregistré à l’Assemblée nationale le 28 octobre 2009. Cette loi avait vocation à être complétée par voie d’ordonnance. En considération de l’ampleur de cette réforme et de l’encombrement du calendrier parlementaire, ce projet de loi n’a pas été inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, et il a été décidé d’une mise en œuvre par « blocs ».

Certaines dispositions ont été introduites dans la loi de finances rectificative pour 2011 ⁽¹⁵⁾ ; d’autres figurent dans le projet de loi sur les non titulaires dans la fonction publique ⁽¹⁶⁾ ; l’essentiel a été intégré au projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles ⁽¹⁷⁾.

Sont ici présentées les principales modifications que comportait le projet de loi originel, ainsi que les amendements parlementaires proposés.

A. Restructuration de l’organisation des juridictions financières

Unification des juridictions financières – La modification principale consisterait à supprimer les chambres régionales des comptes ⁽¹⁸⁾ en tant que juridictions indépendantes, qui seraient remplacées par des chambres interrégionales des comptes, placées sous l’autorité de la Cour des comptes. La Cour des comptes deviendrait une entité unique, les CRC de simples chambres des comptes, dépourvues d’autonomie. Leur nombre serait réduit ⁽¹⁹⁾ par rapport aux actuelles CRC, et leur siège serait fixé par le pouvoir réglementaire. L’appel des décisions des CIRC relèverait de la Cour des comptes.

L’objectif est de constituer des équipes de masse critique pour mener des travaux complexes, et d’assurer une spécialisation des magistrats. Il s’agit également de favoriser l’homogénéité des méthodes de contrôles, de rendre plus faciles les comparaisons entre collectivités et de conduire à des économies d’échelle par la mutualisation des moyens.

Le Premier Président de la Cour des comptes a validé l’idée qu’une harmonisation des méthodes de contrôle pratiquées par les différentes CRC soit organisée, mais il a souhaité que l’autonomie des CRC soit maintenue.

Un cadre statutaire unique engloberait l’ensemble des magistrats financiers.

L’obligation pour le personnel de la Cour des comptes, dans le cadre de leur mission, même non juridictionnelle, de transmettre au Premier président de la Cour les éléments sur des infractions découvertes à l’encontre de gestionnaires publics, a suscité un certain nombre de réserves.

La suppression de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) constitue l’autre modification d’ampleur. La Cour des comptes serait la juridiction unique en matière de surveillance et de sanction de la discipline budgétaire et financière, en premier ressort. Ses jugements seraient susceptibles d’appel, devant une cour d’appel des juridictions financières ⁽²⁰⁾. Le Conseil d’Etat resterait compétent en cassation.

Modifications statutaires – L’article 58 du projet de loi relatif aux agents non titulaires dans la fonction publique, actuellement en cours d’examen devant le Sénat, prévoit le passage de cinq à trois ans de la durée des incompatibilités applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes, dans le ressort de la chambre régionale des comptes qu’ils quittent ou souhaitent rejoindre (articles L. 222-4 et L. 222-7 du Code des juridictions financières).

B. Modification du champ de compétences du juge des comptes

Introduction de la certification des comptes – L’article 62 de la loi de finances rectificative pour 2011 ⁽²¹⁾ consacre la mission de certification des comptes des administrations publiques de la Cour des comptes. Le projet de loi de réforme des juridictions financières prévoyait une expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales qui seront volontaires, mais cette disposition n’a pas été reprise.

Accroissement du nombre des ordonnateurs relevant des juridictions financières – En cohérence avec la suppression de la CDBF, la compétence des juridictions financières est élargie aux ordonnateurs et gestionnaires de deniers publics. Le projet de loi de réforme des juridictions financières concernait les ordonnateurs locaux et nationaux, à l’exception des ministres. La commission des lois de l’Assemblée nationale a souhaité que les ministres aussi soient responsables, ce qui a conduit à un blocage : ces dispositions, réintroduites par voie d’amendement lors de l’examen du projet de loi relatif à la répartition des contentieux, ont finalement été écartées en séance.

Dans le projet de loi originel ⁽²²⁾, il s’agit : des membres des cabinets ministériels ou d’élus locaux ; des agents publics de l’Etat, des collectivités locales, de leurs établissements publics et de leurs groupements ; des dirigeants des organismes soumis au contrôle des juridictions financières ; et des élus et exécutifs locaux dès lors qu’ils auraient, dans l’exercice de leurs fonctions et alors qu’ils étaient dûment informés de l’affaire, donné à un subordonné un ordre écrit dont l’infraction constitue l’effet. Les élus locaux seraient donc en tout état de cause concernés, si la réforme était finalement adoptée sur ce point. Les cas d’engagement de leur responsabilité seraient beaucoup plus étendus que cela était le cas devant la CDBF (dont la compétence était limitée aux cas d’inexécution d’une décision de justice condamnant l’administration au paiement d’une somme d’argent, et d’usage par l’ordonnateur de son pouvoir de réquisition pour l’attribution d’un avantage injustifié à autrui). Avec la réforme, l’élu local en tant qu’ordonnateur pourra voir sa responsabilité engagée lorsqu’il donne un ordre dont l’effet est l’exécution d’un acte irrégulier. L’amendement parlementaire remplaçait en outre l’« ordre écrit » par une « instruction quelle qu’en soit la forme ». Les modalités de saisine de la Cour des comptes seraient élargies : tout membre de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale pourrait la saisir pour des faits imputables à un gestionnaire public de cette collectivité, sauf en période électorale (notamment pas durant les six mois précédant la date de l’élection).

Relèvement du seuil de l’apurement administratif – Le juge financier ne serait plus directement compétent que pour les comptes des collectivités de plus de 5 000 habitants (et plus 3 500) et dont le budget dépasse les 3 millions d’euros (et plus 820 000 euros) ⁽²³⁾. Il en résulterait une forte réduction de compétence des juges des comptes, qui n’examineraient directement plus qu’un peu moins de 10 000 organismes, contre plus de 40 000 actuellement.

C. Modification des règles relatives aux infractions financières

Modification des infractions financières – La liste des infractions qui peuvent être reprochées à un gestionnaire public serait étendue à l’avantage injustifié procuré à soi-même, et plus seulement à autrui. Seraient également incriminés des manquements graves et répétés dans l’exécution des mesures de redressement des collectivités territoriales. Le défaut de déclaration sociale s’ajouterait au défaut de déclaration fiscale. Il est envisagé, par ailleurs, d’exiger un caractère véritablement intentionnel pour caractériser un délit de favoritisme, afin d’éviter une pénalisation excessive de la responsabilité des élus locaux et agents publics en charge de contrats publics.

En contrepoint, l’octroi d’un avantage injustifié à autrui dans le cadre de l’accès à la commande publique, même non intentionnel, deviendrait un délit financier, justiciable de la Cour des comptes.

Proportionnalité des sanctions – Les sanctions pécuniaires prononcées seraient proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l’importance du préjudice causé à l’organisme, service ou collectivité soumis au contrôle de la Cour des comptes, et à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées.

Suppression du plancher des amendes – Les amendes planchers seraient supprimées, mais un plafond serait fixé pour chaque infraction, en fonction du montant de la rémunération annuelle brute du fonctionnaire. De la moitié de ce montant pour un non respect du contrôle financier, il peut aller jusqu’au double de ce montant dans l’hypothèse de l’octroi d’un avantage injustifié à soi-même ou à autrui.

Suppression de la remise gracieuse du ministre- Un amendement parlementaire a proposé la suppression pure et simple de la possibilité pour le comptable public d’obtenir du ministre chargé des comptes publics la remise gracieuse du débet retenu contre lui. Cela constituerait une réforme importante sur le principe (en supprimant tout risque d’atteinte à l’autorité de chose jugée), mais également dans la pratique (plus de 90% des débets prononcés à l’encontre des comptables par le juge font aujourd’hui l’objet d’une remise gracieuse).

D. Modification des règles relatives au contrôle budgétaire

En cas de règlement d’office du budget par le préfet, les pouvoirs de l’assemblée délibérante en matière budgétaire seraient encadrés : l’assemblée délibérante ne pourrait plus se prononcer à nouveau en matière budgétaire que dans la limite des équilibres arrêtés par le représentant de l’Etat, section par section, pour l’ensemble du budget.

Il a également été proposé qu’un rapport sur la dette locale soit adressé à l’assemblée délibérante, lors du dépôt du projet de budget des collectivités territoriales les plus importantes, afin que les élus locaux aient une meilleure information de la situation budgétaire de la collectivité. L’opacité de la structure de la dette liée à l’utilisation de produits financiers sophistiqués est particulièrement visée par cette disposition.