Contentieux : appréhender un recours intenté contre une autorisation d’urbanisme

Le contentieux de l’urbanisme constitue une part importante de l’ensemble des instances pendantes devant les juridictions administratives. Un recours mis en œuvre à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme peut être entaché d’irrecevabilités, considérées comme non régularisables. Il convient donc de préciser les éléments à vérifier dès la réception d’un recours administratif ou contentieux contre l’ensemble des autorisations d’urbanisme, afin de déceler les irrecevabilités non régularisables.

Intérêt des irrecevabilités non régularisables

Le juge a la possibilité, sur le fondement du 4° de l’article R.222-1 du code de justice administrative (CJA), de rejeter, par voie d’ordonnance, les requêtes manifestement irrecevables. Lorsque la juridiction use de ce procédé, elle peut notifier l’ordonnance de rejet au requérant à tout moment, sans qu’un débat contradictoire ait eu lieu et sans qu’il soit nécessaire d’appeler l’affaire lors d’une audience. Le juge administratif utilise régulièrement ce procédé dans le cadre du contentieux de l’urbanisme lorsque le recours est entaché d’une irrecevabilité qui n’est pas régularisable ⁽¹⁾.

Actes insusceptibles d’un recours en annulation

Il existe un certain nombre d’actes qui gravitent autour des autorisations d’urbanisme, mais qui ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation, dans la mesure où ils ne sont pas considérés comme des décisions administratives contestables. Des mesures à caractère purement informatif ne sont pas assimilées à des décisions administratives pouvant faire l’objet d’un recours en annulation. Il a notamment été jugé qu’une lettre émise par l’administration indiquant qu’une construction avait été réalisée illégalement et demandant soit sa régularisation par l’obtention d’un permis de construire, soit sa démolition, ne constituait pas une décision pouvant faire l’objet d’un recours en annulation ⁽²⁾.

Le Conseil d’Etat a adopté la même position, s’agissant d’une lettre de mise en demeure pour démolir un mur ⁽³⁾.Les autorisations d’urbanisme requièrent parfois l’obtention d’avis préalables. Ces formalités sont considérées comme préparatoires et ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en annulation. Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de statuer dans ce sens pour l’avis de l’architecte des bâtiments de France ⁽⁴⁾. Cependant, le requérant peut toujours soulever l’irrégularité de l’avis à l’appui de sa demande d’annulation de l’autorisation d’urbanisme ⁽⁵⁾.

De même, les autorisations administratives qui n’étaient pas nécessaires ne produisent aucun effet juridique et ne peuvent donc pas faire l’objet d’un recours en annulation. La cour administrative d’appel de Douai a déjà statué en ce sens pour un permis de construire qui avait été délivré alors que les travaux envisagés ne nécessitaient aucune formalité.

Les décisions seulement confirmatives sont également insusceptibles de recours contentieux. Ainsi, un refus de délivrer un permis de construire portant sur un projet identique à celui ayant déjà fait l’objet d’un rejet constitue une décision confirmative, à l’encontre de laquelle tout recours contentieux est irrecevable ⁽⁶⁾. La cour administrative d’appel de Lyon a, en outre, jugé que le second refus opposé à un même projet est assimilé à une décision confirmative, même s’il est fondé sur des motifs différents de la première décision de refus.

Expiration du délai de recours

Le délai de recours contentieux est de deux mois (CJA, art. R.421-1).

Point de départ du délai

En ce qui concerne la contestation d’une décision refusant la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, le délai de deux mois commencera à courir à compter de la date de notification de la décision de rejet. L’administration doit préciser dans la lettre de rejet le délai de recours contentieux et la juridiction compétente pour connaître un éventuel recours en annulation. A défaut, le délai de deux mois ne sera pas opposable au pétitionnaire et celui-ci sera recevable à saisir la juridiction administrative plus de deux mois après la notification de la décision de rejet (CJA, art. R.421-5).

En ce qui concerne les tiers, le délai de deux mois court « à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R.424-15 [du code de l’urbanisme] » (article R.600-2 du code de l’urbanisme). L’article R.424-15 du code de l’urbanisme (C. urb.) énonce l’ensemble des informations devant être affichées sur le terrain d’assiette du projet. L’affichage doit être lisible depuis la voie publique ou des espaces ouverts au public (C. urb., art. A424-15 et A424-18).Dans l’hypothèse où ces conditions d’affichage ne seraient pas respectées, le délai de deux mois ne pourrait pas être opposable aux tiers.

Sur ce point, la jurisprudence n’applique pas cette sanction pour toutes les omissions entachant l’affichage de l’autorisation d’urbanisme. Le Conseil d’Etat énonce que l’affichage est régulier dès lors que les tiers peuvent avoir connaissance de la consistance et de l’importance du projet, alors même que certaines mentions imposées par le code de l’urbanisme auraient été omises ⁽⁷⁾. Toutefois, en cas de litige, la preuve de la date d’affichage et de la régularité des conditions d’affichage incombe au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme ⁽⁸⁾.

En tout état de cause, les recours engagés à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme plus d’un an après l’achèvement des travaux sont irrecevables (C. urb., art R.600-3). La date de réception par l’administration de la déclaration d’achèvement des travaux prévue par l’article R.462-1 du code de l’urbanisme constitue, sauf preuve contraire, le point de départ de ce délai. Ce mécanisme permet d’éviter la possibilité de mise en œuvre perpétuelle d’un recours, dans l’hypothèse où le délai de deux mois ne serait pas opposable en raison d’irrégularités entachant l’affichage de l’autorisation d’urbanisme.

Prorogation du délai

Le requérant a la possibilité d’obtenir une prorogation du délai de recours de deux mois, en notifiant un recours gracieux. Ce procédé est assimilé à une demande adressée à l’autorité qui a délivré l’autorisation d’urbanisme ou qui a refusé de délivrer une telle autorisation, afin d’obtenir le retrait de la décision contestée. Si ce recours gracieux a été notifié à l’administration avant l’expiration du délai de recours de deux mois, il aura pour conséquence de proroger le délai. Cette prorogation du délai interviendra uniquement si la demande notifiée par le requérant constitue effectivement un recours gracieux. La jurisprudence exige que le courrier transmis par le requérant contienne une demande de retrait de la décision contestée.

Il a ainsi été jugé qu’une lettre contenant des interrogations sur d’éventuelles méconnaissances des règles d’urbanisme, sans solliciter expressément un retrait de la décision contestée, ne pouvait pas être assimilée à un recours gracieux ⁽⁹⁾.La notification de ce recours gracieux octroiera un nouveau délai de recours de deux mois pour le requérant, à compter de la date de notification de la décision explicite de rejet ou de la naissance d’une décision implicite de rejet du recours gracieux, pour saisir la juridiction administrative.Sur ce point, et selon les termes des articles L.231-4 et L.411-7 du code des relations entre le public et les administrations, le nouveau principe en vertu duquel « le silence gardé pendant deux mois vaut décision implicite d’acceptation » ne concerne pas les recours gracieux qui ne sont pas obligatoires.

Par ailleurs, le nouveau délai de deux mois sera opposable seulement si la décision explicite de rejet du recours gracieux contient les voies et délais de recours, conformément à l’article R.421-5 du code de justice administrative.

Enfin, dans le cas où le recours gracieux émane d’un pétitionnaire dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été refusée, aucun délai de deux mois ne pourra lui être opposé en cas de naissance d’une décision implicite de rejet, si l’administration ne lui a pas adressé un accusé de réception de sa demande, conformément à l’article L.112-3 du code des relations entre le public et l’administration.Cet accusé de réception doit mentionner la date de réception du recours et la date à laquelle naîtra la décision implicite de rejet, ainsi que les voies et délai de recours contentieux (article R.112-5 du code des relations entre le public et l’administration).

Obligation de notification du recours

L’article R.600-1 du code de l’urbanisme impose au requérant de notifier à l’autorité qui a délivré l’autorisation d’urbanisme et au pétitionnaire les recours administratifs et contentieux dans les quinze jours de leur dépôt. La méconnaissance de cette obligation de notification est sanctionnée par l’irrecevabilité du recours contentieux. Ce dispositif ne concerne que les décisions qui sont créatrices de droits. Il en découle, par conséquent, que le pétitionnaire dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été refusée n’est pas assujetti à cette obligation de notification préalable. Le Conseil d’Etat a déjà eu l’occasion de statuer en ce sens pour un refus de permis de construire ⁽¹⁰⁾.

Intérêt à agir

Les développements qui suivent concernent exclusivement les tiers qui souhaitent contester la régularité d’une autorisation d’urbanisme. En effet, le pétitionnaire dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été refusée justifie nécessairement d’un intérêt à agir contre ce refus. S’agissant des tiers, les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir varient selon que l’on soit en présence d’une personne physique ou en présence d’une personne morale.

Les personnes physiques

La réforme du contentieux de l’urbanisme initiée par l’ordonnance n° 2013-638 en date du 18 juillet 2013 a durci les conditions d’appréciation de l’intérêt à agir des personnes physiques. En effet, l’article L.600-1-2 du code de l’urbanisme dispose que les tiers doivent justifier que « la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance » de leur bien. A cet égard, le Conseil d’Etat a récemment jugé qu’un requérant ne justifie pas d’un intérêt à agir s’il se contente de démontrer que sa propriété est voisine du terrain d’assiette du projet objet de l’autorisation d’urbanisme contestée ⁽¹¹⁾. Les juridictions d’appel avaient déjà eu l’occasion de statuer dans le même sens.

Les requérants doivent apporter des éléments justifiant que le projet en cause va impacter l’occupation, l’utilisation ou la jouissance de leur propre bien. Cette appréciation restrictive de l’intérêt à agir concerne uniquement la contestation des permis de construire, de démolir et d’aménager. L’intérêt à agir à l’encontre des déclarations de non-opposition à une déclaration préalable s’apprécie conformément à la jurisprudence antérieure à l’ordonnance du 18 juillet 2013 susmentionnée, qui sera rappelée ci-après.

Les personnes morales

Les personnes morales ne sont pas concernées par les exigences prévues par l’article L.600-1-2 susmentionnées. L’intérêt à agir s’apprécie selon les principes arrêtés par la jurisprudence antérieure à ce nouveau dispositif. Le Conseil d’Etat avait dégagé trois critères pour apprécier l’intérêt à agir : la distance entre le terrain d’assiette du projet et le fonds du requérant, la configuration des lieux et l’ampleur du projet. La haute juridiction administrative a eu l’occasion de préciser qu’un requérant justifiait d’un intérêt à agir, dans la mesure où son fonds se situait à 800 mètres de la localisation du projet de construction d’un centre commercial ⁽¹²⁾.

En revanche, l’intérêt à agir d’un requérant n’a pas été reconnu dans une espèce où la construction projetée n’était pas visible depuis le fonds du requérant, alors même que les deux parcelles étaient distancées de 400 mètres ⁽¹³⁾. En outre, l’intérêt à agir des personnes morales est examiné au regard de son objet social. Il a ainsi été jugé qu’un syndicat de copropriétaires dispose d’un intérêt à agir pour contester un permis de construire d’un immeuble localisé en vis-à-vis de la résidence en copropriété ⁽¹⁴⁾.

A l’inverse, l’association syndicale d’un lotissement ne dispose pas d’un intérêt pour agir à l’encontre d’un permis construire autorisant un projet situé à proximité du lotissement sans en affecter les parties communes du lotissement, dès lors que l’association est seulement propriétaire des parties communes du lotissement et qu’elle n’a pas pour objet de défendre l’intérêt collectif de ses membres.

Enfin, que l’on soit en présence d’une personne physique ou d’une personne morale, l’existence de l’intérêt à agir s’apprécie, sauf circonstances particulières justifiées par le requérant, à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (C. urb., art. L.600-1-3).

Capacité à agir en justice des personnes morales

Les personnes morales doivent également être capables d’agir en justice. S’agissant des associations syndicales de propriétaires, leurs statuts doivent être conformes à l’ordonnance n° 2004-632 du 1 er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. La jurisprudence a déjà conclu à l’irrecevabilité d’un recours formé par une association syndicale de propriétaires à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme, car, à la date du dépôt de la requête, ses statuts n’étaient pas conformes à l’ordonnance du 1 er juillet 2004 susvisée.

Pour les associations, plus particulièrement, l’article L.600-1-1 du code de l’urbanisme impose que les statuts de l’association aient été déposés à la préfecture antérieurement à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire, sous peine d’irrecevabilité de la requête.