Représentation des communes au sein des intercos et parité

La loi n° 2023-506 du 26 juin 2023 tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires vient ajouter un nouvel alinéa à l’article L.273-10 du code électoral, applicable aux communes de 1 000 ­habitants et plus, qui prévoit ainsi que : « Par dérogation au troisième alinéa [de l’article L.273-10 du code électoral qui prévoit que le siège de conseiller communautaire vacant doit être pourvu par un élu municipal de même sexe et issu de la même liste disposant de plusieurs sièges au conseil communautaire ; à défaut, le siège demeurera vacant jusqu’à la fin du mandat], au terme de la première année suivant l’installation du conseil municipal de la commune concernée, lorsqu’il n’existe pas de conseiller municipal ou de conseiller d’arrondissement pouvant être désigné en application des deux premiers alinéas [portant sur la vacance des sièges des conseillers communautaires], le siège devenu vacant est pourvu par le premier candidat élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement suivant sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire sur laquelle le conseiller à remplacer a été élu, sans tenir compte de son sexe. Lorsqu’il n’y a plus de candidat élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement pouvant pourvoir le siège sur la liste des candidats au siège de conseiller communautaire, le siège est pourvu par le premier conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement élu sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, sans tenir compte de son sexe ».

La présidente de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat à l’origine de la proposition de loi, Nadine Bellurot, souhaitait rendre plus souple le remplacement, en cas de démission, d’un conseiller communautaire. Cette adaptation législative avait ainsi pour objectif de faire face au nombre croissant de démissions observé depuis le renouvellement général des instances locales en 2020 (2,8 % des conseillers ont démissionné en 2022) (1), alors même que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exercent aujourd’hui des compétences structurantes pour le ­territoire communal.

Plus encore, le rapport législatif réalisé par la commission des lois constitutionnelles du Sénat affirmait que les règles actuelles de représentation au sein des instances communautaires constituaient « un frein supplémentaire à la représentation juste et continue des communes au sein de leur EPCI à fiscalité propre » (2).

Difficultés d’application

On rappellera que le principe de parité est inscrit dans la Constitution depuis la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes qui a introduit, à l’article 3, le principe selon lequel la loi « favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

Il est explicitement fait application du principe de parité dans la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires. Cette loi impose que la représentation des communes de plus de 1 000 habitants dans les conseils communautaires doit répondre à un objectif de parité au sein des ­instances locales.

Plus précisément, les alinéas 1 et 2 de l’article L.273-10 du code électoral issus de l’adoption de la loi précitée prévoient que la parité, dans les communes de plus de 1 000 habitants, s’applique pendant tout le mandat de conseiller communautaire, même en cas de vacance du siège. Une stricte application de cette règle a ainsi conduit à ce que le siège de conseiller communautaire vacant devait être pourvu par un élu municipal de même sexe et issu de la même liste dans les communes de plus de 1 000 habitants disposant de plusieurs sièges au conseil communautaire, sinon, comme le rappelait ainsi la direction générale des ­collectivités ­territoriales (DGCL) : « En l’état actuel du droit, si aucun conseiller municipal de même sexe ne peut être désigné, le siège demeure vacant jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal de la ­commune » (3).

Marie-Agnès Poussier-­Winsback, la rapporteure de la loi devant l’­Assemblée nationale, a ainsi démontré que la vacance des sièges était dommageable à plusieurs titres, notamment au regard de la représentation au sein des instances communautaires :

« En premier lieu, la commune voit sa représentation au sein du conseil communautaire amoindrie – lorsqu’elle ne disparaît pas purement et simplement. C’est particulièrement préjudiciable au vu des compétences de plus en plus étendues des intercommunalités et de la nécessaire représentation des communes en leur sein.

En deuxième lieu, la vacance d’un siège peut modifier les équilibres de représentation entre la commune-centre et les autres – notamment en faveur de la commune la plus peuplée, même si l’inverse est aussi vrai. Dans nombre d’intercommunalités, la commune-centre n’est pas loin de détenir la majorité absolue des sièges au conseil communautaire. Cette limite prévue par la loi peut alors être contournée du fait de la démission d’un conseiller communautaire d’une commune moins peuplée.

En troisième lieu, les droits de l’opposition peuvent se trouver limités lorsque le siège rendu vacant est celui d’un conseiller élu sur une liste d’opposition » (4).

Enfin, il est aussi intéressant de remarquer que le rapport législatif réalisé par la commission des lois constitutionnelles du Sénat sur la proposition de loi rappelle que les dispositions de l’article L.273-10 du code électoral ont avant tout été le fruit d’un compromis lors de la réforme des élections municipales et communautaires de 2013 (5). En effet, ces dispositions auraient été acceptées par le Sénat dans le but de faire échec aux dispositions alors proposées par l’Assemblée nationale et le gouvernement qui liaient la démission du mandat communautaire à celle du mandat municipal, rapprochant ainsi l’intercommunalité d’une « supra-communalité ». Le rapport constate ainsi que « l’intention du législateur devrait être interprétée moins comme la volonté explicite de prévoir, au nom du principe de parité, la possibilité de vacance d’un siège communautaire, que comme un refus de tout automatisme entre une démission communautaire et une démission municipale dans un souci de clarification du lien entre ces deux mandats » (6).

Possibilité de déroger

Au titre de ce constat, les modifications apportées par le législateur permettent un véritable assouplissement des règles relatives à la représentation devant les instances. Les nouvelles dispositions de la loi publiée le 26 juin 2023 prévoient ainsi qu’à la fin de la première année suivant l’installation du conseil municipal de la commune concernée, lorsque le siège du conseiller est vacant et qu’il n’y a pas de conseiller municipal ou d’arrondissement de même sexe capable de le remplacer, il est possible d’attribuer le siège de conseiller vacant :

• au premier candidat élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement suivant sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire sur laquelle le conseiller à remplacer a été élu, sans tenir compte de son sexe ;
• au premier conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement élu sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, sans tenir compte de son sexe.

Dès lors, cette loi tente de trouver un équilibre entre les principes de parité et de représentation des communes au sein des intercommunalités.