Le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique décrypté

Ce nouveau texte présente de nombreuses similitudes avec le précédent, tant sur la forme que sur le fond. Pour l’essentiel, il ne rompt pas avec le principe fondamental du droit de la comptabilité publique.

Le point cardinal de l’organisation et des procédures reste la séparation des ordonnateurs des comptables.

La réforme du décret de 1962 répondait à un double enjeu. Sans être révolutionnaire, le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) comporte, d’une manière générale, des clarifications, améliorations et modernisations qui méritent d’être soulignées et dont le secteur public local pourra bénéficier.

Mais les réelles innovations de ce texte sont spécifiquement relatives à l’Etat et ses établissements.

1. Le double enjeu de la réforme du RGCP

Le RGCP s’inscrit dans la continuité de la nouvelle gouvernance financière publique initiée par la LOLF du 1er août 2001. Aussi, le premier enjeu de cette réforme consistait en la rénovation et la modernisation des règles budgétaires et comptables.

Le second enjeu résidait dans la consolidation des principes fondamentaux applicables à l’Etat, aux collectivités locales et à l’essentiel de leurs établissements publics. La réforme ne pouvait pas s’affranchir d’un socle commun.

 1-1. La rénovation et la modernisation des règles financières de l’Etat

S’agissant de l’Etat, le nouveau texte devait tout d’abord dépasser le cadre trop restreint de l’exécution financière défini par le RGCP pour fixer préalablement un cadre budgétaire et les règles de programmation. Ce sont également les acteurs budgétaires de l’Etat qu’il convenait d’inscrire et de définir juridiquement.

C’est en ce sens que le décret n’est plus seulement règlement général sur la comptabilité publique mais qu’il est devenu relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Au niveau comptable, il convenait d’appréhender l’exigence de qualité des comptes introduite par la LOLF et généralisée à l’ensemble des administrations publiques par la Constitution.

La réforme du RGCP se faisait également pressante en raison des changements relatifs à la comptabilité de l’Etat et de ses opérateurs, mais aussi de l’évolution des procédures, des contrôles et des organisations engendrée notamment par le déploiement d’un nouveau système d’information financière (Chorus).

Enfin, cette réforme constituait l’occasion de réincorporer, dans un texte unique, un ensemble éclaté de dispositions réglementaires relativement récentes s’agissant de la gestion des services de l’Etat.

1-2. La consolidation des principes fondamentaux

Le second enjeu de cette réforme résidait dans la conservation d’un socle juridique commun à l’ensemble du secteur public. En effet, le RGCP est applicable à l’Etat, aux établissements publics nationaux, aux collectivités et à leurs établissements publics. Le secteur local est soumis aux principes fondamentaux mais l’essentiel de ses règles financières est prévu par le CGCT en partie règlementaire et en partie législative.

Aussi, la difficulté majeure de cette réforme consistait à innover (s’agissant plus particulièrement de l’Etat et de ses opérateurs) tout en conservant le socle fondamental applicable notamment au secteur public local.

2. Les apports généraux du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique

Dans l’objectif d’une gouvernance renforcée des finances publiques, le GBCP opère une refondation des règles de gestion et d’exécution financière dans un cadre cohérent et élargi. Tout en le rénovant, il réaffirme le socle organique et procédural et modernise les règles d’exécution.

2-1 La refondation d’une cohérence pour l’ensemble du secteur public

L’effort de rationalisation et de cohérence est assis sur la définition d’un champ d’application élargi et consolidé ainsi que sur la définition d’une comptabilité publique dorénavant homogène pour l’ensemble des administrations publiques.

Un champ d’application élargi et consolidé pour la comptabilité publique

Le champ d’application des règles de la comptabilité publique était jusque-là imparfait. En effet, le décret de 1962 prévoit certes son application à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics mais, pour les établissements publics nationaux, il conditionne l’application des règles de comptabilité publique à la présence d’un comptable public.

Non seulement toutes les administrations publiques ne sont pas soumises aux même règles mais, de surcroît, l’application de ce texte repose sur l’instauration d’un acteur qu’il définit.

Au plan conceptuel, l’un des apports fondamental du GBCP est de conférer aux règles relatives à la gestion budgétaire et comptable publique une assise objective et juridiquement solide. Il prévoit à l’article 1er que ses principes fondamentaux sont « applicables aux administrations publiques ».

Par nature, les règles de gestion budgétaire et comptable deviennent applicables à l’Etat, aux collectivités locales et établissements publics locaux, aux établissements publics de santé et aux personnes morales de droit public, voire de droit privé lorsqu’elles relèvent de la catégorie des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.

Hors secteur public local et établissements de santé, il a donc vocation à s’appliquer aux administrations publiques, qu’il s’agisse d’établissements publics administratifs, industriels et commerciaux, ou encore de groupements d’intérêt public. Mais il n’exclut pas pour autant les personnes morales de droit public qui n’appartiendraient pas à la catégorie des administrations publiques car non majoritairement financées par des fonds publics.

La soumission de personnes morales de droit privé – administrations publiques – aux mêmes règles budgétaires et comptables est par ailleurs possible mais résulterait d’une démarche volontaire et d’un accord du ministre chargé du Budget.

Une comptabilité publique définie

Autre imperfection du décret de 1962, celui-ci pose les règles de la comptabilité publique sans pour autant la définir ni en fixer les contours.

Le second apport du décret GBCP est de définir la comptabilité publique en « un système d’organisation de l’information financière ». Le décret invite donc à distinguer d’un côté les règles juridiques relatives à l’exécution budgétaire et comptable et, de l’autre, la comptabilité des administrations publiques. Ce système d’information repose sur 4 types de comptabilité.

En premier lieu, la comptabilité publique comprend en une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire. En second lieu, les administrations doivent selon les cas et certaines spécificités, présenter une comptabilité analytique et une comptabilisation des valeurs inactives.

Une comptabilité publique homogène

Reprenant une formulation de la LOLF, le décret GBCP dispose que les règles de la comptabilité générale « ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de ces personnes morales ». De plus, s’inscrivant dans l’exigence constitutionnelle de qualité des comptes, il précise les fondements de la qualité comptable.

Non seulement il étend les deux principes fondamentaux de régularité et de sincérité à l’ensemble des comptabilités (article 53) mais il précise en outre les fondements et objectifs de cette qualité inhérente à toute comptabilité générale.

2-2. La réaffirmation et la rénovation d’un socle organique et procédural commun

On l’a dit, le principe de la séparation ordonnateur-comptable n’est pas remis en cause par la réforme. Bien au contraire, il est reconduit et réaffirmé. Ainsi, il est prévu que « les opérations relatives à l’exécution du budget relèvent exclusivement des ordonnateurs et des comptables publics ».

Plus simple, la formulation est également plus large que celle du décret de 1962.

La réaffirmation de ce principe n’est pas une surprise. En effet, la fonction de comptable public avait été confortée par le législateur organique en 2001, lequel avait fait reposer sur lui la garantie de la qualité des comptes de l’Etat. La mise en œuvre de la LOLF, comme la création de la DGFIP, n’avaient en rien laissé présager la disparition des comptables publics.

En outre, il eut été difficile de faire abstraction de la fonction de comptable public, comme de celle d’ordonnateur, prévues par le législateur pour les collectivités locales et leurs établissements.

La rénovation de la séparation des ordonnateurs et des comptables s’appuie sur la clarification de leur fonction et sur leur complémentarité.

En premier lieu, les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont clarifiées et modernisées. La fonction d’ordonnateur est affirmée comme une qualité juridique et ce texte distingue clairement les conditions juridiques de sa dévolution. Si le rôle de l’ordonnateur recouvre la prescription de l’exécution des recettes et des dépenses, il est élargi à la programmation budgétaire, la répartition et la mise à disposition des crédits. C’est une véritable fonction de gestionnaire à laquelle la qualité d’ordonnateur est désormais adossée.

La fonction de comptable public et l’exclusivité qui s’y attache est reconduite, mais fait également l’objet d’un toilettage. La tenue des comptabilités est placée au premier rang et les règles d’exécution des dépenses et des recettes ont été redéfinies et actualisées.

En second lieu, l’incompatibilité des fonctions n’empêche pas leur complémentarité. En ce qu’il lui revient d’établir les documents nécessaires à sa tenue, l’ordonnateur participe à la comptabilité qui incombe au comptable public mais il prend également part, directement, à la tenue de la comptabilité budgétaire.

2-3. La modernisation des procédures d’exécution pour l’ensemble du secteur public

Sans incidence directe sur les règles budgétaires applicables aux collectivités locales et à leurs établissements, le décret GBCP leur ouvre néanmoins de nouvelles procédures relatives à l’exécution des dépenses et des recettes.

S’agissant en premier lieu des recettes, le décret (art. 25) confère une base juridique solide à de nouvelles modalités d’encaissement, faisant référence à « tout moyen ou instrument de paiement prévu par le code monétaire et financier ».

S’agissant en second lieu des dépenses, la même référence aux moyens de paiement est utilisée (art. 34) et ouvre à l’ensemble des administrations publiques l’usage de moyens novateurs.

De plus, le décret offre un fondement juridique à l’allègement des contrôles du comptable public (art. 42) allant dans le sens de la complémentarité avec les fonctions de l’ordonnateur. Le comptable public pourra mettre en œuvre un contrôle hiérarchisé des dépenses ainsi qu’un contrôle allégé en partenariat avec l’ordonnateur.

En outre, le texte généralise à l’ensemble des administrations publiques la mise en place de services facturiers qui, sous l’autorité du comptable, reçoivent et traitent directement les factures en lieu et place des services d’un ou plusieurs ordonnateurs.

De surcroît, le décret GBCP ouvre la voie à l’ère de la dématérialisation des documents comptables et des pièces justificatives qui vise à accélérer la chaîne de la dépense, à accroître la traçabilité des opérations et à renforcer la centralisation des factures.

Enfin, s’agissant de la responsabilité des acteurs, le texte ne semble comporter aucune avancée significative. Les ordonnateurs continuent d’être soumis à une responsabilité définie par la loi.

Mais on soulignera sur ce point que la rédaction du nouveau décret met l’accent sur les certifications qu’ils délivrent et fait reposer, sur ces acteurs, l’établissement des documents nécessaires à la tenue des comptabilités par les comptables publics. Ces derniers continuent quant à eux d’être soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire dont le régime a été profondément modifié au cours de ces dernières années(1).

3. Les innovations spécifiques du décret GBCP

S’agissant spécifiquement des règles applicables à l’Etat (Titre II), le décret GBCP innove particulièrement sur le plan budgétaire. Il offre tout d’abord une assise juridique aux documents de gestion induits par la LOLF (budget opérationnel de programme et unités opérationnelles de programme). Il impose une programmation budgétaire pluriannuelle, prévoit et explicite le rôle des acteurs de la gestion budgétaire de l’Etat (responsables de programme, de BOP ou d’UO) et y ajoute un « responsable de la fonction financière » au sein de chaque ministère.

Par ailleurs, il rénove la mission du contrôleur budgétaire, renforce ses moyens et impose la mise en place d’un dispositif de contrôle interne budgétaire et comptable ainsi qu’un système d’audit interne. Enfin, le texte apporte un fondement juridique aux procédures liées au déploiement du système d’information financière de l’Etat et à la mise en place de nouvelles organisations (centres de services partagés).

On l’a vu, l’élargissement du champ d’application du texte participe au renforcement de la gouvernance des finances publiques. Le décret GBCP poursuit dans cette voie en conférant aux organismes concernés (hors établissements publics locaux), un cadre budgétaire relativement proche de celui fixé pour l’Etat.