Finances locales : l’élaboration du budget local, la procédure – Fiche concours n°3

I – La préparation du budget local

Deux phases distinctes peuvent être observées.

A – La phase technique

a) Les acteurs

La préparation incombe à l’exécutif, c’est-à-dire au maire, au président du conseil général, au président du conseil régional. Ils sont aidés par les adjoints aux finances pour les communes et par les vice-présidents chargés des finances dans les départements et les régions.

Leurs services – et ceux de l’Etat – leur apportent leur concours. Les services des collectivités territoriales sont les différents services dépensiers qui font un certain nombre de propositions, mais surtout ce sont les services financiers qui centralisent les opérations de préparation. L’aide des services de l’Etat est également d’un grand secours, qu’il s’agisse des services fiscaux ou comptables. La Direction générale des finances publiques (DGFIP) communique chaque année la base d’imposition des quatre taxes, les directions départementales peuvent réaliser des simulations portant sur les taux des différentes taxes. Les services comptables, quant à eux, interviennent également. Au niveau central, la Direction générale de la comptabilité publique établit de nombreux documents sur la structure et l’exécution des budgets locaux. Au plan local, les receveurs municipaux sont d’un grand secours pour les maires des petites communes notamment.

Enfin, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur apporte de nombreuses informations aux différentes collectivités territoriales.

Les exécutifs locaux sont amenés à consulter les commissions des finances de leur assemblée. Au niveau régional, le comité économique et social doit être consulté.

b) Les données

Différentes informations vont être communiquées pour être utilisées en vue de l’élaboration du budget. Trois types de données sont ainsi rassemblés :

• les informations résultant des orientations définies par le conseil municipal, lorsque ce dernier est tenu à l’organisation d’un débat d’orientation budgétaire ;
• les informations issues de la comptabilité des dépenses engagées, concernant les dépenses déjà engagées au 1er janvier de l’exercice ou en cours d’engagement lors de l’élaboration du budget ;
• les informations communiquées par les services de l’Etat.

Les décrets du 29 décembre 1982 fixent la liste des informations que doivent recevoir les collectivités territoriales pour élaborer leur budget. Ce sont des données qui, pour la plupart, sont arrêtées par la loi de finances de l’année et qui conditionnent l’élaboration du budget des collectivités territoriales. Il s’agit notamment des éléments nécessaires au calcul de la dotation globale de fonctionnement, d’équipement, du montant de la dotation du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, du montant prévisionnel des bases des quatre taxes… Bref, des éléments absolument indispensables pour calculer les recettes.

D’autres éléments, comme la prévision de l’évolution des rémunérations des agents de l’État, ainsi que le tableau des cotisations sociales supportées par les communes, permettent de préciser une partie des dépenses.

B – La phase politique : le débat d’orientation budgétaire

a) L’origine du débat

La loi du 6 février 1992, dans ses articles 11 et 12, a étendu aux communes comptant 3 500 habitants et plus, ainsi qu’aux régions, l’obligation d’organiser un débat sur les orientations générales du budget, qui était déjà prévue pour les départements (loi du 2 mars 1982). L’article L2312-1 du CGCT reprend cette disposition :

« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L2121-8. »

Ce débat doit faire l’objet d’une délibération distincte de celle du budget et s’effectuer dans les conditions applicables à toute séance de l’assemblée délibérante Les mêmes dispositions existent relativement aux départements (L3312-1) et aux régions (L4311-11).

En outre, dans les communes de plus de 50 000 habitants, préalablement aux débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques qu’elle mène sur son territoire, et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et, si nécessaire, les modalités de son élaboration sont fixés par décret.

Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 50 000 habitants (article L2311-1-1 du CGCT).

Par ailleurs, dans les communes de plus de 20 000 habitants, préalablement aux débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes intéressant le fonctionnement de la commune, les politiques qu’elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce rapport et les modalités de son élaboration sont fixés par décret.

Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plus de 20 000 habitants (article L2311-1-2 du CGCT).

b) Le déroulement du débat

Le code prévoit que le débat se tient dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget et dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le débat peut donc avoir lieu peu de temps avant le vote du budget. Si c’est le cas, il sera difficile d’intégrer les souhaits exprimés par les conseillers municipaux, départementaux ou régionaux dans le budget, et le débat restera alors une simple formalité.
Dans le même sens, il faut souligner que le vote d’une résolution ou d’une décision sur les orientations n’est pas expressément prévu. L’organisation de ce débat s’inscrit donc uniquement dans la logique du droit à l’information et du renforcement de la démocratie locale, prévue dans le titre II de la loi d’orientation du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République.

Juridiquement, si ce débat a été considéré par la jurisprudence comme une formalité substantielle (TA Versailles, 28 décembre 1993 Commune de Fontenay-le-Fleury) il ne constitue cependant pas un acte faisant grief (TA Montpellier, 11 octobre 1995, René Bard c/commune de Bédarieux).

II – La décision

A) La procédure de décision : le vote

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Cet article est en relation avec le dossier

• Les finances locales 1 : la préparation du budget local