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La pratique des carrés confessionnels

Publié le 28/04/2008 • Par Auteur associé • dans :

Une circulaire du 19 février 2008 fait le point sur la question de la neutralité des cimetières et de la pratique des carrés confessionnels. Dans la continuité des circulaires de 1975 et 1991, le ministre de l’Intérieur incite fortement les maires à créer des carrés confessionnels. Pourtant, faute de modification de la législation applicable, les élus qui décident d’aménager un carré confessionnel dans le cimetière communal doivent être conscients du fait qu’en l’état du droit, si ces pratiques sont tolérées et même encouragées par les pouvoirs publics, elles restent juridiquement fragiles.

Olivier Guillaumon

Chargé d'enseignement au CNFPT et à l'université Paul-Cézanne Aix-Marseille III

Nombreuses sont aujourd’hui les communautés qui demandent des lieux spécifiques pour enterrer leurs morts. Comme a pu le relever la commission « Machelon », cette demande présente « un enjeu majeur en termes d’intégration » (1).
Dans une circulaire du 19 février 2008, le ministre de l’Intérieur incite fortement les maires à créer des carrés confessionnels. Pourtant, cette circulaire, prise dans la continuité de deux précédentes circulaires de 1975 et 1991, n’innove pas. Faute de modification de la législation applicable, ces pratiques ne sont toujours pas juridiquement sécurisées au regard du principe de neutralité des cimetières.

I. Principe de neutralité des cimetières

Neutralité et caractère « interconfessionnel » des cimetières

Le principe de neutralité des cimetières a été affirmé par la loi du 14 novembre 1881 ainsi que par celle du 5 avril 1884. La loi du 14 novembre 1881 a abrogé l’article 15 du décret du 23 prairial an XII (2), qui imposait aux communes d’affecter une partie du cimetière à chaque culte existant dans la commune ou de créer un cimetière spécialement affecté à chaque culte existant dans la commune. Cette même loi a laïcisé les cimetières en précisant que « tout regroupement par confession sous la forme d’une séparation matérielle du reste du cimetière est interdit ».

La loi du 5 avril 1884 soumet, quant à elle, le maire à une obligation de neutralité dans l’exercice de son pouvoir de police des funérailles et des cimetières. Ces dispositions aujourd’hui codifiées à l’article L.2213-9 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoient que « sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort».

Le Conseil d’Etat a jugé qu’il résulte de ces dispositions législatives, ainsi que de leurs travaux préparatoires, que la création et, par suite, l’agrandissement d’un cimetière confessionnel sont entachés d’illégalité (3). Les cimetières sont donc, en principe, interconfessionnels, sauf en Alsace-Moselle (4) et dans certaines parties de l’outre-mer français (5).
L’existence de cimetières confessionnels s’explique pour des raisons historiques et concerne pour l’essentiel les cimetières juifs ou protestants ouverts avant les lois de 1881 et de 1884 (6).
Ce caractère interconfessionnel du cimetière a été renforcé par l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 qui « interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions ».

Il résulte des travaux préparatoires de la loi de 1905 que si les signes religieux sont autorisés sur les tombes, en revanche, un cimetière dans son ensemble ne peut apparaître comme particulièrement consacré à un culte déterminé. Par ailleurs, la loi n’impose nullement la destruction des signes ou emblèmes religieux qui existaient avant 1905 dans les parties communes des cimetières (murs, portails…) (7). Ce principe « d’interconfessionnalité » des cimetières est renforcé par le caractère public de ces lieux.

Neutralité et liberté de religion des titulaires de concessions funéraires et de leurs familles

L’ensemble de ces règles constituant le principe de neutralité des cimetières ne s’opposent pas à la liberté de religion et de croyance des titulaires de concessions funéraires et de leurs familles.

En premier lieu, si l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 interdit d’élever ou d’apposer des signes ou emblèmes religieux dans les parties publiques des cimetières, ces signes sont bien évidemment autorisés sur les sépultures. Par suite, le maire, sur le fondement de ses pouvoirs de police, n’est en droit de s’opposer à l’établissement d’un signe ou d’une inscription funéraire que dans la stricte mesure où sa décision s’inspirerait de motifs tirés du respect de la décence, de la sûreté, de la tranquillité ou de la salubrité publiques.

En second lieu, la législation assure également la liberté des funérailles. Aux termes de la loi du 15 novembre 1887 : « tout majeur ou mineur émancipé, en état de tester, peut régler les conditions de ses funérailles, notamment en ce qui concerne le caractère civil ou religieux à leur donner et le mode de sa sépulture ». Ces dispositions ont été interprétées comme permettant au juge de tenir compte, par tous moyens, de la volonté du défunt, même en l’absence de testament. L’article L.2213-11 du CGCT pose, lui, pour principe qu’il « est procédé aux cérémonies conformément aux coutumes et suivant les différents cultes ; il est libre aux familles d’en régler la dépense selon leurs moyens et facultés ». Le principe de la liberté des funérailles ne peut être limité que par des considérations tirées de la protection de l’ordre public (8) ou de la santé publique, conformément aux articles 8 et 9 de la Convention européenne des droits de l’homme (9).

Ainsi les règles et prescriptions en matière d’hygiène et de salubrité, notamment celles relatives à la conservation des corps et à leur mise en bière, doivent être strictement respectées. Aussi, ne peut être autorisée, comme le veut la tradition musulmane, l’inhumation en pleine terre et sans cercueil (en application de l’article R.2213-15 du CGCT).

En revanche, il convient d’accéder aux demandes particulières des familles en ce qui concerne les prescriptions religieuses ou coutumières relatives aux funérailles et à l’inhumation de leurs défunts, sous réserve du respect de la réglementation en matière sanitaire et d’hygiène. Ainsi, la famille du défunt peut décider librement de la position du défunt et de l’emplacement d’une stèle sur la sépulture ou de l’aspect extérieur de celle-ci, sous la seule réserve, comme l’indique la circulaire, « que le parti pris ne soit pas choquant pour les autres familles ayant une tombe dans le cimetière et susceptible de provoquer des troubles à l’ordre public ».

Le principe de neutralité du cimetière ne s’oppose donc pas à l’expression des croyances et des rites religieux. Ce principe autorise-t-il toutefois l’aménagement de carrés confessionnels dans les cimetières ?

II. Pratique de l’aménagement de carrés confessionnels

Une pratique encouragée mais non juridiquement sécurisée

Dans la continuité des circulaires des 28 novembre 1975 et 14 février 1991, qu’elle annule et remplace, la circulaire du 19 février 2008 encourage les maires à aménager, en fonction des demandes, des espaces ou carrés confessionnels dans les cimetières regroupant les défunts de même confession.

S’adressant aux préfets, le ministre de l’Intérieur indique ainsi que « pour répondre favorablement aux familles souhaitant que leurs défunts reposent auprès de coreligionnaires, je vous demande d’encourager les maires à favoriser, en fonction des demandes, l’existence d’espaces regroupant les défunts de même confession, en prenant soin de respecter le principe de neutralité des parties communes du cimetière, ainsi que le principe de liberté de croyance individuelle ».
La circulaire s’appuie pour cela – comme les précédentes – sur la compétence conférée au maire pour fixer l’emplacement des concessions (10). Le ministre de l’Intérieur justifie cet encouragement par le fait « que les associations cultuelles sont de plus en plus nombreuses à faire part du dilemme auquel sont confrontées les familles, qui ont à choisir entre le renvoi du corps dans le pays d’origine, considéré comme trop onéreux par certaines d’entre elles, et l’inhumation du défunt en France, sachant que les règles propres à son culte [orientation des tombes, durée illimitée des sépultures, etc.] peuvent ne pas être satisfaites ».
Pour le ministre, « il apparaît souhaitable, par souci d’intégration des familles issues de l’immigration, de favoriser l’inhumation de leurs proches sur le territoire français ».

Si l’on comprend cette motivation, juridiquement, les données de la question n’ont pas évolué faute de réforme législative. Sans proposer d’institutionnaliser les carrés confessionnels, la commission présidée par le professeur Machelon préconisait une modification des textes pour que soit mentionnée, en ce qui concerne les localisations des concessions, la possibilité pour les maires de tenir compte des convictions religieuses exprimées par les personnes décédées.
La commission s’était également prononcée en faveur d’une modification de la loi permettant l’extension voire la création de cimetières privés. Elle avait néanmoins également tenu à « attirer l’attention sur les risques non négligeables de crispation communautaire qu’une telle réforme pourrait encourager ».

Les pouvoirs publics n’ont pas choisi la voie de la réforme (toujours difficile en matière de laïcité) et les pratiques actuelles sont donc toujours dépourvues de véritable base légale.

La circulaire et les encouragements qu’elle contient doivent donc être reçus avec précaution. En effet, la pratique des carrés confessionnels reposant, selon l’optique choisie, sur une logique de séparation ou de regroupement impose implicitement mais nécessairement un critère de distinction. Or, que ce critère soit l’origine ou l’appartenance à une communauté religieuse, il s’oppose aux articles L.2213-7 et L.2213-9 du CGCT qui interdisent d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort.

Analysant ces dispositions, le Conseil d’Etat a indiqué, dans son rapport public 2004, que « l’institution de carrés confessionnels dans les cimetières n’est donc pas possible en droit. Toutefois, en pratique, les carrés confessionnels sont admis et même encouragés par les pouvoirs publics afin de répondre aux demandes des familles, de confession musulmane notamment, de voir se créer dans les cimetières des lieux d’inhumation réservés à leurs membres ».

Ainsi, en l’état actuel du droit, l’illégalité de cette pratique, qui utilise au maximum la compétence conférée au maire pour fixer l’emplacement des concessions (11), ne fait guère de doute.

La position inverse ne pourrait être soutenue que si les juridictions en venaient à affirmer qu’en ne permettant pas officiellement la création de carrés ou de cimetières confessionnels, la législation française porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale ainsi qu’à la liberté de religion protégés par les articles 8 et 9 de la Convention européenne des droits de l’homme (12).

Par conséquent, cette circulaire ne saurait, en aucune manière, être interprétée comme imposant au maire de créer au sein du cimetière communal un ou plusieurs carrés confessionnels. Par ailleurs, il convient d’observer qu’en aucun cas le préfet ne peut imposer la création d’un carré confessionnel.

Les maires qui décident d’aménager un carré confessionnel dans le cimetière communal doivent être conscients du fait qu’en l’état du droit, si ces pratiques sont tolérées et même encouragées par les pouvoirs publics, elles restent juridiquement fragiles (13). En pratique, le risque contentieux peut être limité en respectant certains principes.

Comment limiter le risque contentieux

En ce qui concerne le principe de neutralité du cimetière

Tout d’abord, les maires doivent veiller au respect de la neutralité du cimetière. Cette neutralité concerne tout d’abord l’aspect extérieur des parties publiques. L’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l’Etat interdit d’élever ou d’apposer des signes ou emblèmes religieux dans les parties publiques des cimetières. Il convient ensuite de rappeler qu’il est normalement interdit d’établir une séparation matérielle entre le carré confessionnel et le reste du cimetière.

Pour l’obtention d’une concession et les inhumations au sein d’un carré confessionnel

L’inhumation d’un défunt dans un carré confessionnel ne peut résulter que de la manifestation expresse de la volonté du défunt ou de la demande de la famille ou de toute personne habilitée à régler les funérailles. Ce principe est fondamental. L’inhumation dans toute autre partie du cimetière doit toujours rester possible. Si un carré confessionnel existe dans la commune, le maire ne peut qu’enregistrer la demande d’inhumation sans pouvoir s’y opposer pour un motif autre que celui tiré des nécessités de l’ordre public. Il ne peut donc s’opposer à cette demande en avançant un motif religieux. Il ne peut a fortiori « vérifier » auprès d’une autorité religieuse la « qualité » confessionnelle de l’intéressé comme l’a jugé le tribunal administratif de Grenoble dans un jugement du 5 juillet 1993 (14).

Dans cette affaire, le tribunal a jugé que pour refuser d’attribuer une concession « dans le « carré juif » où les requérants le désiraient, le maire pouvait tenir compte de toutes considérations d’intérêt général et, notamment, de celles tirées des nécessités de l’ordre public, mais qu’il ne pouvait, sans excéder ses pouvoirs, écarter ladite demande en se fondant exclusivement sur la circonstance que des autorités religieuses déniaient l’appartenance de la personne décédée à la confession israélite ; que, par suite, les époux X. sont fondés à demander l’annulation de la décision attaquée ».
En application de ces principes, lorsqu’une personne ne partageant pas la confession d’un précédent défunt a explicitement souhaité se faire enterrer aux côtés d’un proche, ou que sa famille a estimé conforme aux vœux du défunt de l’inhumer au sein d’un espace confessionnel près d’un parent ou d’un proche ou dans un caveau familial inséré dans un espace confessionnel, il doit être fait droit à la demande d’inhumation dans l’espace confessionnel.
La circulaire indique que dans cette hypothèse, il convient d’éviter la dénaturation de cet espace. Comme l’indique le ministre, un « accommodement raisonnable en la matière suppose de ne pas apposer sur la sépulture du défunt un signe ou emblème religieux qui dénaturerait l’espace et pourrait heurter certaines familles ».
Le maire peut s’opposer à la pose de signes ou d’inscriptions susceptibles de créer des troubles à l’ordre public ou de porter atteinte à la décence dans le cimetière (CGCT, art. R.2223-8).

Le respect et les limites de la liberté des funérailles

Si l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 interdit d’élever ou d’apposer des signes ou emblèmes religieux dans les parties publiques des cimetières, ces signes sont bien évidemment autorisés sur les sépultures (CGCT, art. L.2223-12). Par suite, le maire, sur le fondement de ses pouvoirs de police, n’est en droit de s’opposer à l’établissement d’un signe ou d’une inscription funéraire que dans la stricte mesure où sa décision s’inspirerait des motifs tirés du respect de la décence, de la sûreté, de la tranquillité ou de la salubrité publiques.
Par ailleurs, le principe de la liberté des funérailles ne peut être limité que par des considérations tirées de la protection de l’ordre public ou de la salubrité publique. Ainsi, les règles et prescriptions en matière d’hygiène et de salubrité, notamment celles relatives à la conservation des corps et à leur mise en bière, doivent être strictement respectées (CGCT, art. R.2213-15 et s.).

La reprise des concessions funéraires

Le souci de nombreux croyants d’assurer le repos perpétuel des défunts trouve une large réponse dans la législation actuelle. Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d’instituer l’ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières : des concessions temporaires pour quinze ans au plus, des concessions trentenaires, des concessions cinquantenaires, des concessions perpétuelles (CGCT, art. L.2223-14).
A côté de la possibilité d’obtenir une concession perpétuelle, il faut relever que les concessions non perpétuelles sont renouvelables au prix du tarif en vigueur au moment du renouvellement. A défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé peut revenir à la commune, mais il ne peut être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé.

Dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement (CGCT, art. L.2223-15). Relevons enfin que les concessions n’ont pas le caractère précaire et révocable qui s’attache en général aux occupations du domaine public (15). Elles ne peuvent être résiliées sauf lorsque la tombe est en état d’abandon et que le maire engage une procédure de reprise.
Ces garanties peuvent être de nature à répondre en partie à l’exigence religieuse de perpétuité même si le manque de place et le prix des concessions constituent sans doute des obstacles réels qui touchent l’ensemble des familles (CGCT, art. L.2223-17).

Notes

Note 01 Rapport de la commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, 20 septembre 2006, p. 60 et s. Retour au texte

Note 02 Cette règle initiale explique la configuration de certains de nos cimetières. Cf. O. Guillaumont, « Du principe de neutralité des cimetières et de la pratique des carrés confessionnels », JCP A décembre 2004, n° 1799. Retour au texte

Note 03 CE 17 juin 1938, req. n° 45972, « Dame veuve Rode » ; 18 août 1944, req. n° 69731, « Sieur Lagarrigue ». Retour au texte

Note 04 En Alsace-Moselle, l'art. 15 du décret du 23 prairial en XII reste applicable (CGCT, art. L.2542-12). Retour au texte

Note 05 Cf. O. Guillaumont, « Laïcité et droit des cultes outre-mer », RJP, n° 1-2007, p. 53 à 84. Retour au texte

Note 06 La légalité de ces cimetières confessionnels a été reconnue (CE 13 mai 1964, req. n° 53965, « Eberstarck »), il est en revanche impossible d'en construire de nouveaux ou même de les agrandir. Retour au texte

Note 07 Voir notamment : Chambre des députés, 28 juin 1905, 2e séance : JO débats, p. 2557. Retour au texte

Note 08 CE 19 février 1909, req. n° 25947, « Abbé Olivier » Rec. CE 1909, p. 181. Retour au texte

Note 09 Le Conseil d'Etat a par exemple jugé que l'interdiction de la « cryogénisation » n'était pas disproportionnée au regard de ces objectifs : CE 6 janvier 2006, « Martinot ». Retour au texte

Note 10 CE 28 janvier 1925, « Sieur Vales », Rec. CE 1925, p. 93 ; circulaire du 19 février 2008, p. 8. Retour au texte

Note 11 CE 28 janvier 1925, « Sieur Vales » ; Rec. CE 1925, p. 93. Retour au texte

Note 12 Outre qu'une telle position modifierait profondément la « laïcité à la française », elle soulèverait de nombreuses difficultés juridiques et pratiques. Les maires auraient-ils alors l'obligation de créer des carrés confessionnels ? La rareté de l'espace funéraire semble s'y opposer. Les maires devraient-ils faire droit aux demandes de toutes les confessions ou communautés ? Retour au texte

Note 13 Comme les précédentes, la circulaire de 2008 préconise la création d'ossuaires confessionnels. Cette recommandation nous semble contrevenir au principe de neutralité et soulever des interrogations sur la conception française de la laïcité. Retour au texte

Note 14 Il s'agit bien d'un jugement du TA de Grenoble (n° 922676, 5 juillet 1993, « Darmon ») et non d'un arrêt du Conseil d'Etat comme l'indique par erreur la circulaire. Retour au texte

Note 15 CE 21 octobre 1955, « Méline », Rec. CE 1955, p. 491. Retour au texte

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