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La politique de la ville

Publié le 01/03/2013 • Par Dunod Éditions • dans : Fiches de révision

L’APPELLATION « politique de la ville » est souvent source de confusion ou d’imprécision concernant ses actions et le public visé, d’où la nécessité de la définir.

Elle « regroupe les actions destinées à traiter les effets mais aussi les causes de la crise des zones urbaines défavorisées que connaît la France […] elle recouvre une grande diversité d’interventions relevant à la fois de l’aménagement urbain, de l’action sociale, de l’éducation, de la prévention de la délinquance et de la sécurité, du développement économique, de l’emploi et de l’insertion(1). »

Compétence de l’État, initiée en 1977, la politique de la ville est de façon récurrente contestée, vilipendée, dénoncée, autant pour son opacité que pour son efficacité incertaine sinon peu lisible. Néanmoins, elle se maintient quels que soient les Gouvernements, avec des aménagements très rarement en rupture, en dehors de la création de l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) en août 2003. Les financements conséquents (4,3 milliards d’euros en 2001 pour 4,46 millions d’habitants concernés)(2) sont pointés comme « hors cible » lorsque l’insécurité, la flambée de violences, les agressions scolaires… envahissent l’espace médiatique. Outre ces indicateurs, l’abstention des citoyens aux élections locales est souvent utilisée comme un révélateur des défaillances de la politique de la ville(3). Dès lors, les débats basculent vers une comptabilité des actions conduites par le Gouvernement précédent, mais gommées par le suivant qui invoque les réajustements inéluctables qui devaient être portés. La gouvernance de la politique de la ville a tantôt été confiée à un ministre délégué à la ville (Éric Raoult, Claude Bartolone, François Lamy), un ministre cumulant le portefeuille « Cohésion sociale, emploi et logement » (Jean-Louis Borloo) ou à une secrétaire d’État (Fadela Amara). Cette ambivalence statutaire traduit l’autonomie ou la mise sous tutelle de la personnalité en charge du dossier, elle révèle surtout la considération fluctuante portée à la politique de la ville. Le gouvernement Ayrault a d’ailleurs fait table rase de ce terme y préférant « l’égalité des territoires ».

Depuis 1998, la politique de la ville s’est figée, même après l’ambition affichée d’un plan Marshall pour les banlieues. En effet, en février 2008, le « plan Espoir banlieues » s’inscrit dans la continuité, allant même jusqu’à rétablir la police de proximité sous le nom d’unité territoriale de quartier (UTEQ). Deux ans plus tard, le plan peine à trouver des financements, un recul des mesures est perceptible et les UTEQ sont considérablement réduites faute de moyens. Au terme de cette période, seule l’ANRU a influé l’orientation dominante pratiquée en matière de politique de la ville, même si la rénovation urbaine n’a pas enclenché la recomposition sociale souhaitée, selon le comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU(4).

1. POLITIQUE DE LA VILLE ET ALTERNANCE POLITIQUE

Le premier semestre de l’année 1998 commence par une large réflexion sur les violences urbaines et les réponses possibles. Le 12 janvier, Jacques Chirac ouvre la marche en accueillant douze maires de villes moyennes, confrontés aux difficultés sociales liées au territoire.

Jean-Pierre Chevènement préfère l’organisation d’un colloque à Villepinte (19 janvier 1998) sur le même thème, en présence de 350 maires venant des 26 départements jugés les plus sensibles en matière de sécurité.

Dans les mois suivants, deux rapports participent au débat. D’abord celui de Jean-Pierre Sueur, maire d’Orléans, intitulé Demain, la ville qui fait état de 50 propositions. Plus tard, les sociologues Nicole Le Guennec et Sophie Body-Gendrot remettent au ministre de l’intérieur (mai 1998) leur Rapport sur les violences urbaines. Entre temps, Lionel Jospin a entrepris de doter son Gouvernement d’un ministre délégué à la ville qui faisait défaut(5) dans l’équipe en place. Claude Bartolone, maire du Pré Saint-Gervais (93) est nommé ministre délégué à la ville, le 30 mars 1998, soit pratiquement un an après la composition du Gouvernement Jospin.

Le 2 juillet 1998, une circulaire crée les contrats éducatifs locaux (CEL) destinés à proposer des activités en amont et en aval des temps scolaires. Les activités proposées s’insèrent dans les espaces libres et non pris en charge par l’école ou la famille. En 2005, le dispositif de réussite éducative se substitue au CEL dans le cadre du plan de cohésion sociale.

En fin d’année 1998, le comité interministériel des villes (CIV) donne le coup d’envoi de la deuxième génération des contrats de ville (2000-2006). Rappelons que ces derniers sont l’un des moyens majeurs de contractualisation pour la politique de la ville. Les contrats de villes favorisent le partenariat avec les conseils régionaux et départementaux, mais aussi la participation des habitants des quartiers qui est souvent lacunaire. En 2007, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) succèdent aux contrats de ville, avec une durée réduite à trois ans.

En juillet 1999, l’intercommunalité est renforcée par la voie législative. Le texte vise à simplifier le cadre d’action intercommunale, à promouvoir l’intercommunalité urbaine, à renforcer l’intégration des compétences au niveau intercommunal, et à supprimer les phénomènes d’enclave et de discontinuité territoriale. La loi prévoit que la compétence de la politique de la ville soit reconnue d’intérêt communautaire et transférée à l’agglomération. En février 2002, c’est la démocratie participative dans les quartiers qui est initiée par le Parlement. Ce dernier oblige les villes de plus de 20 000 habitants à créer les conseils de quartier.

À cette même période (février 2002), la Cour des comptes rend publique un rapport sur la politique de la ville, dans lequel elle dénonce « l’empilement de procédures » et « l’enchevêtrement des zones d’intervention, difficilement lisibles tant pour les acteurs que pour la population et d’autant plus dommageables que la dimension nécessairement interministérielle de cette politique n’est pas suffisamment prise en compte ». Le document met en évidence la nécessité de « rechercher plus de simplicité dans les dispositifs locaux, en allégeant, si nécessaire, les contraintes de l’uniformité nationale, de clarifier la répartition des compétences en ce domaine entre les collectivités territoriales et d’adapter les systèmes de contrôle et d’évaluation ». Cinq ans plus tard, « les sages » réitèrent leurs critiques dans un rapport intitulé La gestion des crédits d’intervention de l’État au titre de la politique de la ville (2007).

La volonté de sécuriser l’espace public, et en particulier les halls d’immeubles, est une des composantes de la loi dite de sécurité intérieure du 18 mars 2003. Nicolas Sarkozy, ministre de l’intérieur, amorce une approche répressive à l’encontre des jeunes faisant entrave à l’entrée des immeubles, mais le texte vise aussi les personnes prostituées et la mendicité sur la voie publique. L’application du texte dans les halls d’immeubles est peu probante – inapplicable selon les forces de l’ordre – au point que ce délit fait l’objet, en 2010, d’une modification dans le cadre de la loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public (2 mars 2010).

Le 29 janvier 2003, Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville, annonce la relance des zones franches urbaines (ZFU) pour les 44 quartiers déjà identifiés comme tels et pour 41 quartiers supplémentaires à compter du 1er janvier 2004. Les ZFU avaient été créées en 1997, puis suspendues pour inefficacité. La relance des ZFU vise à revitaliser 85 quartiers en difficulté afin d’y créer entre 80 000 à 100 000 emplois.

2. LE PLAN NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE

Le 1er août 2003, la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est à l’origine des mesures suivantes.

  • Renforcement des zones urbaines sensibles (ZUS). Il existe aujourd’hui 751 ZUS, réparties sur 491 communes, regroupant 4,7 millions d’habitants, caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre très fort entre emploi et habitat.
  • Création d’un observatoire national des ZUS rattaché au ministère de la ville.
  • Présentation annuelle d’un rapport gouvernemental sur l’évolution des ZUS et des zones franches urbaines.
  • Programme national de rénovation urbaine pour la période 2004-2008 avec 200 000 démolitions de logements vétustes, 200 000 constructions de logements sociaux locatifs et 200 000 réhabilitations.
  • Création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Établissement public à caractère industriel et commercial, l’agence est créée pour simplifier et alléger considérablement le circuit de financement des opérations de rénovation urbaine : « guichet unique », l’ANRU est chargée de centraliser, gérer et distribuer les subventions dont le versement s’effectue dans le cadre de conventions pluriannuelles.
  • Le rétablissement personnel. Les commissions de surendettement se voient confier le soin d’effacer les dettes des personnes dont la situation est « irrémédiablement compromise », après évaluation et liquidation de leur patrimoine par un mandataire.

Il faut préciser qu’en mars 2006, l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) vient compléter l’ANRU pour les actions en direction des quartiers concernés. L’ACSE se consacre à la politique sociale en faveur des habitants, quand l’ANRU se consacre au bâti et à l’environnement urbain.

Les émeutes urbaines – entre le 25 octobre et le 17 novembre 2005 – représentent une facture d’environ 200 millions d’euros pour les bâtiments publics dégradés et 23 millions pour les véhicules incendiés. En réponse à ces événements, la loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006 crée le contrat de responsabilité parentale qui est de la compétence du président du conseil général. Le non-respect du contrat peut conduire à la suspension des allocations familiales, pour les parents des enfants fauteurs de troubles ou présentant un absentéisme notable. Rares sont les présidents – majoritairement de gauche – qui se saisissent de cette mesure. En réaction, le chef de l’État annonce en mars 2010, une modification de la loi, permettant au préfet de faire appliquer le contrat de responsabilité parentale.

Le 1er janvier 2007, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) succèdent aux contrats ville. Ils remplissent un triple objectif :

  • définir un projet urbain et social destiné à réduire les écarts de développement entre des territoires prioritaires et leur environnement ;
  • intégrer plus encore ces territoires dans la ville et l’agglomération dans laquelle, ils se trouvent ;
  • améliorer la vie quotidienne des habitants de ces quartiers et favoriser l’égalité des chances.

Chacun des CUCS regroupe l’ensemble des programmes et des contrats existants (équipes de réussite éducative, fonds d’intervention pour les villes, contrats locaux de sécurité, contrats locaux d’accompagnement à la scolarité, opérations ville-vie-vacances, école ouverte…). Les cinq priorités du CUCS :

  • accès à l’emploi et développement économique ;
  • réussite éducative ;
  • amélioration de l’habitat et du cadre de vie ;
  • prévention de la délinquance et citoyenneté ;
  • accès aux soins.

3. LE PLAN « ESPOIR BANLIEUES »

Le 8 février 2008, le chef de l’État présente le plan « Espoir banlieues » qui vise à « réinventer la ville » :

  • création d’un contrat d’autonomie pour les jeunes de moins de 26 ans sans emploi des quartiers difficiles, qu’ils soient ou non inscrits à l’ANPE ou dans une mission locale (objectif affiché : 45 000 jeunes durant 3 ans dans 60 départements) ;
  • réforme de l’aide à la création d’entreprise (objectif affiché : 20 000 créateurs d’entreprise habitant dans les quartiers sensibles sur 4 ans) ;
  • généralisation des écoles de la deuxième chance, organismes de statut privé destinés aux jeunes de 18 à 26 ans qui ont décroché du système scolaire, elles accueillent 4 000 jeunes dans 24 départements (objectif affiché : 15 000 à 20 000 jeunes accueillis à l’horizon 2012) ;
  • création de 4 000 nouvelles places d’internat de réussite éducative, en plus des 680 actuelles ;
  • création de 30 « sites d’excellence » dans les collèges et les lycées des quartiers prioritaires, afin d’y améliorer les conditions d’enseignement et d’apprentissage ;
  • désenclavement des quartiers sensibles, par le financement à hauteur de 500 millions d’euros, de constructions de voies de bus et de tramways ;
  • financement pluriannuel des associations en action dans les quartiers prioritaires ;
  • recrutement de représentants de l’État dans les quartiers en difficulté, pour matérialiser l’engagement des services publics à reprendre pied et imposer la mise en oeuvre des objectifs définis au niveau national ;
  • déploiement de 4 000 policiers dans les zones sensibles et création de 200 « unités territoriales de quartier ».

Le 2 avril 2010, le comité d’évaluation et de suivi (CES) du programme national de rénovation urbaine (PNRU) présente à la presse son rapport 2009. Les auteurs indiquent la modification des quartiers, mais sans une régénérescence de la population, invitant à « un effort supplémentaire pour créer les conditions d’une mixité indispensable au changement des quartiers et de leur image(6) ». Le comité attire l’attention sur plusieurs constats : les constructions sont lentes et les appartements réalisés plus petits. Sur l’ensemble des opérations (460 quartiers concernés par le PNRU), 3 000 logements ne seront pas reconstruits. Pour ceux réhabilités, le reste à charge (loyer + charges – aides au logement) augmente pour 30 % des locataires concernés.

En octobre 2010, les députés François Pupponi (PS, Val-d’Oise) et François Goulard (UMP, Morbihan) signent un rapport à l’attention du comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale sur la politique de la ville. Évoquant une « République impuissante », les auteurs du rapport décryptent les lacunes d’une politique chargée de rendre justice à 4,5 millions d’habitants. La volonté politique est mise en cause dans sa gouvernance incomplète. Le pilotage interministériel est en panne et son corollaire, le Comité interministériel des villes (CIV) ne s’est plus réuni depuis janvier 2009, alors qu’il y est tenu deux fois par an. En quittant un mois plus tard, son poste de secrétaire d’État à la Ville, Fadela Amara regrette la lenteur de l’action due aux dossiers interministériels (éducation, logement, intérieur, économie…).

4. LE PÉRIMÈTRE D’ACTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Le 23 septembre 2009, Gérard Hamel, député-maire de Dreux, Président de l’Agence nationale de rénovation urbaine et Pierre André, député de l’Aisne, remettent au Premier ministre leur rapport sur La révision de la géographie prioritaire et la contractualisation de la politique de la ville. Jugeant que « l’action par zonage n’a pas fait la preuve de son efficacité », les auteurs proposent de « définir l’éligibilité à la politique de la ville au niveau de la commune ». Pour cela, proposition est faite d’un « contrat global et unique » d’une durée de 6 ans (mandat municipal), s’appuyant sur un diagnostic local partagé, et ce pour « regrouper dans un seul et même cadre – le contrat nouvelle formule – le maximum d’actions et d’outils concourant à la mise en oeuvre sur un territoire de la politique de la ville afin, d’une part, d’améliorer la lisibilité des interventions sur un même territoire et, d’autre part, de concentrer l’ensemble des moyens autour d’objectifs partagés(7) ».

En mai 2010, Fadela Amara évoque un projet de réduction de 20 % du nombre de ZUS (751), en concentrant plus de moyens sur les sites encore éligibles à cette labellisation. Certains quartiers étant destinataires de fonds publics alors que leurs ressources sont honorables (département de Paris, des Hauts-de-Seine, région Aquitaine), les plus « sinistrés » se verraient confier de nouvelles recettes, la Seine-Saint-Denis en particulier.

Le 25 mai 2010, François Fillon, Premier ministre, installe le nouveau Conseil national des villes. Il évoque un projet de loi visant à réformer la géographie des zones sensibles et l’équilibre des aides entre quartiers pauvres et quartiers qui le sont moins. La dotation de solidarité urbaine (DSU) est maintenue et les CUCS prolongés. Le 26 mai 2010, Philippe Daubresse, Ministre de la jeunesse et des solidarités actives, déclare sur France Inter :

« Nous avons un vrai problème de gouvernance du dispositif banlieue. Beaucoup d’actions sont menées mais elles sont éparpillées, saupoudrées, dispersées. Pour obtenir l’effet levier, il faudrait réussir à unir les collectivités locales, les associations, l’État et à concentrer leur action sur ces territoires menant une vraie politique d’agglomération(8). »

Le 18 février 2011, le Premier ministre anime le comité interministériel des villes (CIV) en panne depuis plusieurs mois (le rythme des CIV est logiquement semestriel). À cette occasion, il annonce une réflexion sur les critères conférant des droits aux communes en termes de politique de la ville. Fadela Amara avait tenté cette démarche sans en avoir obtenu l’aval. Le 11 octobre 2012, Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement et François Lamy, ministre délégué chargé de la ville, lancent une concertation intitulée Quartiers : engageons le changement. Les conclusions sont prévues en février 2013 et s’appuieront sur les travaux des trois groupes mis en place, un texte de loi devrait voir le jour au cours du premier semestre 2013.

Thèmes des trois groupes de la concertation « Quartiers : engageons le changement »

La réforme de la géographie prioritaire. Co-présidence : Claude Dilain, sénateur (PS) de la Seine-Saint-Denis et Nicole Klein, préfet de Seine-et-Marne. La rénovation de la contractualisation entre l’État et les collectivités. Co-présidence : Anne Guillemot, maire (PS) de Bron (Rhône) et Claude Morel, préfet des Landes. Le projet de territoire au regard des spécificités de ce dernier. Co-présidence : Stéphane Beaudet, maire (UMP) de Courcouronnes (Essonne) et Françoise Bouygard, conseiller maître à la Cour des comptes.
Les nouvelles institutions
L’Agence nationale de rénovation urbaine (Anru)
L’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acse)
L’Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus)

5. LA LÉGISLATION

  • Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération intercommunale
  • Loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain
  • Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
  • Loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure
  • Loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine
  • Loi du 18 janvier 2005 de cohésion sociale
  • Loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public

Notes

Note 01 Rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville, février 2002. Retour au texte

Note 02 Ibid. Retour au texte

Note 03 Luc Bronner, « L’abstention en banlieue plus grave que les émeutes ? » in Le Monde du 26 mars 2010. Retour au texte

Note 04 Actualités sociales hebdomadaires n° 2654 du 9 avril 2010. Retour au texte

Note 05 Nous l’avons déjà évoqué au début de cet ouvrage, mais une situation similaire a concerné le Gouvernement Fillon, avec la nomination, un an après les élections présidentielles, de Nadine Morano, à la famille. Ce portefeuille avait été négligé en mai 2007. Retour au texte

Note 06 Actualités sociales hebdomadaires n° 2654 du 9 avril 2010. Retour au texte

Note 07 Actualités sociales hebdomadaires n° 2626 du 2 octobre 2009. Retour au texte

Note 08 France Inter, Les questions du mercredi, Jean-François Achilli et Françoise Fressoz. Retour au texte

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