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[Opinion] Décentralisation

« Donnons une chance à la subsidiarité ascendante »

Publié le 24/05/2023 • Par Auteur associé • dans : France, Opinions

decentralisation
momius / AdobeStock
Alors qu'Emmanuel Macron vient de plaider de nouveau en faveur de responsabilités locales élargies pour les collectivités locales dans l'Opinion, Raul Magni-Berton et Ismaël Benslimane, chercheurs associés au sein du laboratoire d’idées GenerationLibre et auteurs du rapport « Le pouvoir aux communes – Décentraliser par le principe de la subsidiarité ascendant », réclament dans une tribune publiée dans la Gazette de "laisser les collectivités territoriales interpréter le principe de subsidiarité, sans subir la tutelle de Paris".

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Raul Magni-Berton et Ismaël Benslimane

chercheurs associés au sein du laboratoire d’idées GenerationLibre

« Une nouvelle étape de la décentralisation est souhaitable » : un an après la loi 3DS sur la décentralisation, la Cour des comptes ne mâche pas ses mots dans son rapport fraichement publié et qui fait écho à celui publié en 2009 : « les réformes menées depuis 2010 n’ont pas permis de remédier aux défauts alors constatés ». Anticipant d’ailleurs la publication officielle du rapport, Emmanuel Macron a déclaré souhaiter « ouvrir un nouveau chapitre de la décentralisation ». Il s’agirait donc de l’acte numéro 5, puisque quatre grandes réformes territoriales se sont succédé depuis les années 80.

Dans le registre législatif, toutefois, la quantité n’est pas signe de qualité. En effet, la prolifération ad nauseam des réformes territoriales, au point d’être devenu une forme de rite de passage pour tout gouvernement fraîchement élu, semble plutôt la marque de leur échec. Leur impopularité peut être constatée tant auprès des élus locaux – avec un nombre inédit de démissions chez les maires – qu’au sein de la population française. La Cour des comptes s’en d’ailleurs fait l’écho : « les compétences sont de plus en plus intriquées, le plus souvent exercées par plusieurs niveaux différents de collectivités ; l’organisation de l’État reste en décalage avec le maillage territorial ». A quoi donc sont dus ces échecs successifs ?

Pas un simple transfert de compétence

En un mot, ces réformes ont, dans le même mouvement, donné plus de travail aux élus locaux, tout en leur retirant des prérogatives. Quel comble ! C’est bien le problème lorsqu’on entend par « décentralisation » un simple transfert de compétence au niveau local. Concrètement, les élus locaux ont hérité d’un accroissement de tâches exécutives – comme gérer les inondations – tout en ayant eu une restriction de leur pouvoir discrétionnaire, à travers une marge de manœuvre autrefois favorisée par les impôts locaux et la clause générale de compétences. Ils deviennent donc davantage des administrateurs élus, dont le travail consiste essentiellement à lire les nombreuses circulaires et arrêtés pour les appliquer dans leur territoire sans dépenses excessives. C’est ce qui fait dire au président du Sénat, Gérard Larcher, que ces réformes ont plutôt produit une recentralisation des pouvoirs, ou, dans les termes plus comptables de la Cour des Comptes, que « l’autonomie de décision des élus locaux sur l’évolution de leur recette s’est réduite ». En somme, ces réformes se caractérisent par une recentralisation des pouvoirs associée à une décentralisation des tâches.

Cette situation résulte du manque de considération à l’égard des collectivités dans la conception des réformes territoriales passées. Bien sûr, elles furent consultées. Mais au-delà de leur droit d’expression, elles n’ont jamais eu celui d’initier ou de bloquer des réformes. La réussite de celles-ci ne peut pourtant reposer que sur leur association dans le processus législatif. Sans cela, quoi de plus normal que d’accoucher en définitive d’une réforme où Paris, tel un manager qui ne sait pas déléguer, transfère aux localités le travail opérationnel tout en gardant pour lui le pouvoir ?

C’est que les collectivités territoriales – même dans leur représentation nationale, par le Sénat – ont bien du mal à compter face à l’hégémonie du pouvoir exécutif. Le pouvoir, en France, vient du haut. Malgré ces obstacles, donner un rôle important dans l’élaboration des réformes ou dans la répartition des compétences aux collectivités territoriales n’est pas impossible : la réforme constitutionnelle de 2003 consacre en effet les principes d’expérimentation et de subsidiarité, à même de permettre aux collectivités de jouer un rôle essentiel d’impulsion dans l’élaboration de nos politiques publiques.

L’expérimentation permet aux collectivités, pour une durée déterminée, de déroger au cadre législatif qui régit leurs compétences. Toutefois, l’extrême complexité inhérente à ce procédé n’a résulté, depuis 20 ans, qu’à de très rares cas pratiques.

La subsidiarité pour plus d’efficacité

La subsidiarité est le principe selon lequel les décisions doivent être prises au niveau territorial le plus efficace possible. Mais, de l’avis même du Conseil constitutionnel, ce principe reste trop abstrait pour pouvoir peser sur les examens constitutionnels, car il ne dit pas qui détermine l’échelon le plus efficace en vue de conduire la politique publique. À défaut de précisions, c’est le Parlement qui le définit et, donc, fixe les transferts de compétences. Autrement dit, ces deux principes sont prometteurs, mais, en l’état, ils n’ont pas d’influence pratique sur la vie politique.

Des dires du président de la République, la subsidiarité devrait guider les prochaines réformes : « regarder là où la décision est prise de manière la plus efficace. La décentralisation, c’est ça ». Pourtant, la subsidiarité n’a jusqu’ici été que descendante, de l’Etat aux collectivités, consacrant un déséquilibre dans l’application de ce principe. Il nous faut donc renverser la vapeur, et proposer une « subsidiarité ascendante », basée sur le fait que ce sont les collectivités territoriales elles-mêmes qui doivent décider de l’échelon territorial le plus efficace pour la mise en œuvre une politique publique.

D’évidence, la gestion de l’accès aux soins de premier recours, par exemple, actuellement nationale, ne parvient pas à satisfaire la demande croissante de la population. En fonction des contextes locaux, les collectivités territoriales pourraient avoir la possibilité de financer un service efficace et complémentaire à celui de l’Etat, que ce soit en investissant sur un service d’accueil ou en visant l’installation des professionnels de santé.

Dans le prochain chapitre de la décentralisation, Emmanuel Macron ajoute que « la refondation partira d’en bas ». À ce stade, il est prématuré de savoir ce que veut dire « d’en bas ». En voici une interprétation dont l’efficacité ne fait pas de doute : laisser les collectivités territoriales interpréter le principe de subsidiarité, sans subir la tutelle de Paris.

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