Fiche pratique Environnement - Risques

Le plan communal et intercommunal de sauvegarde (1)

| Mis à jour le 22/12/2022
Par • Club : Club Techni.Cités
Sources : fiches techniques 

Als33120 Wikimedia Commons

Les nombreux rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat l'ont démontré : le dérèglement climatique va entraîner dans les prochaines années des événements naturels de plus en plus extrêmes pouvant exposer les populations à des conséquences dramatiques.

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Plus que jamais, il est important que toutes les communes se préparent à la gestion d’événements majeurs pour garantir la sécurité des habitants. L’été 2022 que nous avons connu, avec des feux de forêt sur l’ensemble du pays, est un exemple récent et inquiète légitimement les maires des communes entourées par des forêts. Rappelons aussi l’épisode neigeux du 14 novembre 2019 en région Rhône-Alpes qui a privé plusieurs centaines de milliers de foyers d’électricité et de téléphone. Pire encore, les conséquences dramatiques des pluies dévastatrices dans la vallée de la Roya les 2 et 3 octobre 2020 faisant dix-huit victimes et de nombreux sinistrés.
Dans le cadre de ses pouvoirs de police et de son rôle de représentant de l’État, le maire a l’obligation de prendre les dispositions nécessaires sur sa commune en cas d’événements pouvant menacer sa population. Les bases de l’organisation des événements de sécurité civile avaient été posées par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. La n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite loi Matras, a étendu les moyens à disposition des maires pour assurer leur rôle et intégrer de nouveaux outils opérationnels à mettre en place. Un guide méthodologique détaille la méthodologie d’élaboration d’un PCS. Ces références sont encore d’actualité dans les grandes lignes.

Évolutions apportées par la loi Matras

La loi Matras consolide le modèle de sécurité civile et renforce le rôle essentiel des maires des communes. Elle introduit les présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans le dispositif. Elle modernise les services d’incendie et de secours (Sdis) et permet de mettre en place une réserve citoyenne. Elle conforte également le rôle du préfet qui est à ce titre chargé de notifier aux maires et aux présidents d’EPCI l’obligation de réaliser un PCS et de signaler la survenance de nouveaux risques sur le territoire. À compter de cette date de notification, le maire ou le président dispose d’un délai de deux ans pour élaborer un plan communal de sauvegarde. Il doit être approuvé par l’assemblée délibérante. Jusqu’à cette loi, seules les communes concernées par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ou un risque technologique (ex. : plan de prévention et d’intervention ou PPI) devaient élaborer un PCS. Aujourd’hui, le décret n° 2022-907 du 20 juin 2022 précise que toutes les communes exposées à des risques spécifiques (sismique à risque modéré, moyen ou fort, volcanique, cyclonique, inondation, incendie de forêt) sont soumises à l’obligation de se doter d’un PCS. La loi Matras intègre une nouvelle dimension territoriale de gestion des risques : elle rend obligatoire l’élaboration d’un plan intercommunal de sauvegarde (PICS) pour les EPCI dont au moins une de leurs communes est concernée par l’élaboration d’un PCS. Cette loi impose également quelques points qui, dans un objectif d’opérationnalité des PCS et des PICS, pouvaient sembler évidents pour les praticiens :

  • une révision régulière du PCS et du PICS, notamment l’actualisation de l’annuaire opérationnel (que la loi fixe à cinq ans maximum) ;
  • après la révision du PCS et du PICS, le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) doit être mis à jour ;
  • les PCS et PICS font l’objet d’une évaluation assurant leur caractère opérationnel au moins tous les cinq ans ;
  • l’intégration d’exercices de crise qui pouvaient jusque-là se limiter dans la pratique à la mobilisation des équipes internes : la nouvelle loi impose la participation de la population et une fréquence de mise en œuvre en lien avec l’obligation d’évaluation ;
  • une action communale d’information régulière dont les modalités devraient être définies dans un futur décret mais qui pourrait être, par exemple, un courrier adressé à tous les acteurs identifiés comme sensibles (établissements recevant du public, publics et privés, écoles, bailleurs, établissements touristiques, etc.

Le décret de juin 2022 prend la précaution de préciser que le PCS doit être adapté aux moyens dont la commune dispose. Il constitue une organisation globale de gestion des événements adaptée à leur nature, à leur ampleur et à leur évolution. Certaines communes peuvent s’appuyer sur des dispositifs d’astreinte existants et définir la montée en puissance de ce dispositif dans le cadre d’un événement majeur de sécurité civile. Pour celles dont les moyens administratifs et techniques seraient plus limités, la loi renforce la possibilité de recourir à des réserves communales citoyennes de sécurité publique.

Jusqu’à la loi Matras, seules les communes concernées par un plan de prévention des risques naturels ou un risque technologique (ex. : plan de prévention et d’intervention) devaient élaborer un plan communal de sauvegarde.

Contenu du PCS et du PICS

Le PCS est élaboré à l’initiative du maire. Il informe le conseil municipal et le président de l’EPCI de l’engagement des travaux d’élaboration du plan. Il est créé par l’article 13 de la loi du 13 août 2004 et mis en application par le décret du 13 septembre 2005. Le décret du 20 juin 2022 relatif au PICS et modifiant le code de la sécurité intérieur en précise les contours. Le PCS est un document opérationnel d’organisation globale de gestion des situations de crise impactant la population selon leur nature, leur ampleur et leur évolution. Cette organisation globale prévoit des dispositions générales traitant des éléments nécessaires à la gestion de tout type d’événement. Ce plan prépare et assure la réponse opérationnelle au profit de la protection et de la sauvegarde de la population. C’est le maire qui décide l’activation du plan communal. Les domaines de compétences du maire et de son dispositif durant une intervention de sécurité civile sont inchangés. Il est ainsi rappelé que le rôle de la collectivité est d’assurer des missions de sauvegarde. Celles-ci sont donc bien distinctes des missions de secours qui seront, elles, assurées par les services compétents (Sdis, forces de l’ordre…). Attention : dans ce rôle de sauvegarde, le maire a une obligation de résultat a contrario des services de secours qui ont une obligation de moyens.
La sauvegarde se concrétise sur le terrain par des actions dirigées par le maire et mises en œuvre notamment par le responsable des actions communales (RAC) et l’ensemble des moyens humains mobilisés :

  • la diffusion de l’alerte à la population. Les moyens sont à définir dans le PCS : mégaphone, sirènes, réseaux sociaux, alerte SMS, affichage, etc.
  • la mise à disposition de moyens de relogement d’urgence (gymnases, salle des fêtes…) ;
  • le soutien à la population : ravitaillement, distribution d’eau, réconfort moral (psychologue) ou matériel, aide aux démarches administratives (constitution des dossiers de déclaration de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle par exemple).

Concernant l’organisation d’un PCS, elle sera évidemment très variable selon la taille de la commune, ses capacités humaines et techniques et les phénomènes auxquels elle devra faire face. Cela étant, même les communes ayant très peu de moyens, peuvent mettre en place des dispositifs très efficaces.

Le PCS organise, sous l’autorité du maire, la préparation et la réponse au profit de la population lors des situations de crise. Il comprend une analyse des risques qui porte sur l’ensemble des risques connus auxquels la commune est exposée et des risques propres aux particularités locales. Cette analyse s’appuie notamment sur les informations contenues dans :

  • le dossier départemental sur les risques majeurs établi par le préfet de département ;
  • le ou les plans de prévention des risques naturels ou miniers prévisibles prescrits ou approuvés ;
  • le ou les plans particuliers d’intervention approuvés par le préfet de département, concernant le territoire de la commune intégré dans le rayon de 20 km d’un site nucléaire ;
  • les cartes de surfaces inondables et les cartes des risques d’inondation des territoires à risque important d’inondation arrêtées par le préfet coordonnateur de bassin ;
  • la connaissance d’autres risques : transport de matières dangereuses, mouvement de terrain, feux de forêt, rupture de barrage, accident avec de nombreuses victimes sur des infrastructures routières, rupture d’alimentation électrique ou en eau potable, etc.

Le plan communal de sauvegarde comprend :

  • l’identification des enjeux humains, en particulier le recensement des personnes vulnérables (dispositions de l’article L.121-6-1 du code de l’action sociale et des familles), économiques, et des zones d’habitation et d’infrastructures sensibles pouvant être affectées, notamment les zones isolées ou « piégeuses ». L’enjeu est caractérisé par une exposition élevée à l’aléa et donc une vulnérabilité forte des personnes et des biens ;
  • l’organisation assurant la protection et le soutien de la population qui précise les dispositions internes prises par la commune afin d’être en mesure à tout moment d’alerter et d’informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités. Ces dispositions comprennent notamment un annuaire opérationnel et un règlement d’emploi des différents moyens d’alerte susceptibles d’être mis en œuvre. Le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim) intègre les éléments relatifs à la protection des populations prévus par le présent plan.
    Après sa réalisation, le Dicrim est inséré dans le plan communal de sauvegarde ;
  • les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée et de prise en compte des personnes physiques ou morales qui se mettent bénévolement à la disposition des sinistrés ;
  • l’organisation du poste de commandement communal mis en place par le maire en cas de nécessité, ou la participation du maire ou de son représentant à un poste de coordination mis en œuvre à l’échelon intercommunal ;
  • les actions préventives et correctives relevant de la compétence des services communaux et le recensement des dispositions déjà prises en matière de sécurité civile par toute personne publique ou privée implantée sur le territoire de la commune (ex. : plan blanc des hôpitaux, plan particulier de mise en sécurité des écoles, plan d’organisation de mise en sécurité des entreprises, etc.) ;
  • l’inventaire des moyens propres de la commune, ou pouvant être apportés par des personnes publiques ou privées. Cet inventaire comprend notamment les moyens de transport, d’hébergement et de ravitaillement de la population et les matériels et les locaux susceptibles d’être mis à disposition pour des actions de protection des populations et leurs modalités de mise en œuvre. Cet inventaire participe au recensement des capacités communales, susceptibles d’être mutualisées, notamment dans le cadre du PICS, et les modalités d’utilisation des moyens de l’EPCI. Ce dispositif prévoit les modalités d’utilisation des capacités de l’EPCI dont la commune est membre.

Le poste de commandement communal, point central

Le poste de commandement communal (PCC) est déclenché par le maire après une phase de prise en charge de l’alerte, de montée en puissance du dispositif (le cas échéant passage du dispositif d’astreinte vers le dispositif PCS). Le PCC, pour être opérationnel, doit être composé d’un nombre restreint de personnes, adapté à la situation et aux moyens à mettre en œuvre pour gérer l’événement. C’est une cellule opérationnelle qui appuie le maire en tant que directeur des opérations (DO) pour mettre en œuvre les actions de sauvegarde. Il est localisé dans un lieu prédéterminé, facile d’accès pour les personnes qui seront mobilisées, avec les moyens adaptés
(téléphonie, accès informatique, mais aussi carte physique, PCS et
annuaire version papier, tableau blanc, etc.). La mission principale du PCC est d’aller chercher tous les renseignements possibles et centraliser les informations extérieures (autorités, services, terrain…) pour apporter les éléments d’aide à la décision au DO. Il prépare aussi les éléments de communication du maire. La communication est un point majeur de la gestion d’un événement de sécurité civile. Elle doit être préparée en amont des événements notamment par des formations adaptées pour maîtriser les enjeux d’une communication en situation de crise. Par exemple, seul le
procureur de la République est habilité à communiquer sur des
décès, pas le maire, ni le préfet du département. L’activation du PCC et rôle dans l’organisation
Premières étapes essentielles :

  • mobiliser l’ensemble des acteurs du PCC identifiés dans le PCS ;
  • « armer » la salle de crise : installer les personnes à leur poste avec le matériel ;
  • ouvrir et tenir une main courante des événements et des prises de décision : heure d’appels, interlocuteurs, informations échangées, décisions prises, heure des actions réalisées, etc.
  • informer les autorités du déclenchement du PCS et de l’installation du PCC : test des communications ;
  • alerter et informer les établissements recevant du public, groupes scolaires et bâtiments sensibles identifiés dans le PCS ;
  • alerter et informer les habitants des zones à risque puis la population en général ;
  • organiser et coordonner les actions de sauvegarde en fonction de la situation et des moyens disponibles, en appui des services de secours.

Si la situation a vocation à durer dans le temps, il est indispensable de prévoir les approvisionnements et les rotations des personnes impliquées au PCC et sur le terrain.

Capture

Concernant l’organisation, elle sera évidemment très variable selon la taille de la commune, ses capacités humaines et techniques et les phénomènes auxquels elle devra faire face. Cela étant, même les communes ayant très peu de moyens peuvent mettre en place des dispositifs très efficaces. L’essentiel est d’être capable de recevoir une alerte le plus tôt possible et de la traiter le plus rapidement possible. L’objectif du PCS est de faire en sorte que la commune gère un événement et non une crise. La différence entre ces deux situations repose sur l’efficacité du dispositif. Plus la réaction est tardive et désorganisée et plus la commune va subir la situation, la conduisant inexorablement vers une crise, alors qu’une bonne anticipation associée à une gestion bien encadrée de la situation relèvera d’une conduite d’événements.

Ne m’appelez plus DOS (Directeur des Opérations de Secours) !
Afin de bien marquer la différence essentielle entre le rôle du maire dans sa
mission de sauvegarde des populations et celui de secours des forces de l’ordre, de secours et de santé, selon la loi Matras, l’ensemble des moyens publics et privés mobilisés dans le cadre d’un PCS sont sous la direction du directeur des opérations (DO), le maire, seule autorité détentrice du pouvoir de police administrative et représentant de l’État.
Rôle du maire en tant que DO :

  • informer les niveaux administratifs supérieurs, notamment le préfet ;
  • diriger et coordonner les actions communales et les actions de tous les intervenants. Il donne ses directives au commandant des opérations de secours (code général des collectivités territoriales, art. L.2212-2, alinéa 5) ;
  • anticiper les conséquences ;
  • assurer la communication : le DO est le seul habilité à communiquer pendant la gestion d’un événement majeur de sécurité civile (hors bilan de victimes le cas échéant).

Dans plusieurs cas, le préfet du département devient DO :

  • l’événement dépasse le territoire communal et peut concerner plusieurs communes ;
  • le maire fait appel au préfet ;
  • le préfet s’impose au maire et en particulier lors d’un événement majeur sur un site nucléaire ;
  • une disposition Orsec est activée.

Plan intercommunal de sauvegarde

Le PICS est un document d’organisation de la réponse opérationnelle à l’échelon intercommunal face aux situations de crise, au profit des communes impactées, sous la responsabilité du président de l’EPCI. Il fait l’objet d’une procédure administrative identique au PCS : notification du préfet, mise en œuvre par le président, information du conseil communautaire, arrêt du PICS, transmission au préfet du département et aux communes membres, présentation au nouvel exécutif, etc. Il organise la solidarité et la réponse intercommunales au profit de toutes les communes membres face aux situations de crise. Il a pour objectifs l’expertise, l’appui, l’accompagnement ou la coordination réalisés par l’établissement au profit des communes en matière de planification ou lors des crises. Le préfet notifie au président de l’EPCI concerné l’obligation de réalisation d’un plan intercommunal de sauvegarde. Le plan intercommunal de sauvegarde comprend :

  • une mise en commun de l’analyse des risques identifiés et du recensement des enjeux de chaque commune membre ainsi qu’une analyse des risques pouvant survenir simultanément à l’échelle intercommunale ;
  • les modalités d’appui à toutes les communes membres lors de la gestion de la crise afin d’assurer la protection et le soutien de la population ;
  • un inventaire des moyens mutualisés par toutes les communes membres, des moyens propres de l’EPCI ou pouvant être fournis par les personnes publiques ou privées en cas de crise. Cet inventaire comprend notamment les capacités logistiques ;
  • un recensement des ressources et des outils intercommunaux existants mis à disposition des communes par le président de l’EPCI et dédiés à :
    * la prévention et à la gestion des risques ;
    * l’information préventive de la population ;
    * l’alerte et à l’information d’urgence de la population ;
    * la gestion de crise ;
  • les modalités de mise en œuvre de la réserve intercommunale de sécurité civile quand cette dernière a été constituée et d’appui à la prise en compte des personnes qui se mettent bénévolement à la disposition des sinistrés ;
  • l’organisation et la planification de la continuité d’activité et du rétablissement des équipements et missions relevant de la compétence de l’EPCI utiles en cas de crise ;
  • les dispositions spécifiques complétant les dispositions susmentionnées, devant être prises pour faire face aux conséquences prévisibles des risques recensés sur le territoire intercommunal.

Selon la loi Matras, l’ensemble des moyens publics et privés mobilisés dans le cadre d’un PCS sont sous la direction du directeur des opérations (DO), le maire, seule autorité détentrice du pouvoir de police administrative et représentant de l’État.

Le décret du 20 juin 2022 précise que les modalités de mise à disposition des capacités intercommunales au profit des communes ou des communes au profit de l’EPCI peuvent si besoin être précisées par convention.

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